[關鍵詞]土地法
土地法制建設的意義
取消農業稅具有劃時代的意義，引起了人們的高度關註和廣泛贊譽。但根本問題不是農業稅，而是土地法律制度。農業的發展離不開土地。中國60%的耕地處於中產量，需要大量投入。農民問題的核心是收入。發達國家的土地是私有的，土地法律制度非常完善和穩定。土地法律制度是增加農民收入的關鍵。農民上訪、農村不穩定，很大程度上與土地法律制度的不完善、不穩定有關。土地法律制度是農村的基本制度。不解決，國家的農村政策就難以落實，法治和人權的目標就難以實現。解決農民收入低的問題，要從土地入手。即使真的取消農業稅，也等於平均每畝地增加20元。如果能穩定土地法律和政策，農民肯定會主動加大對土地的投入，收入會遠遠超過20元，難度和成本也遠小於取消稅收。國家可以幫助農民，鼓勵他們留在農業，也可以幫助農民，鼓勵他們轉到工商業，同時鼓勵其他力量投資農業，建立更加開放的市場。第二種方式更好，能從根本上解決問題。
目前，制定物權法的主要障礙是民法典的穩定性，以及政治和經濟的制約，如國有企業制度、土地制度等重要制度都遇到了現代化和全球化。而“在民法的基本制度中，物權法是最需要的，也是最能體現各國民族特色的。”[1]我國《民法通則》沒有采用物權的概念，而是使用“財產所有權和與財產所有權有關的物權”，其現實在於土地法律制度的不成熟和不穩定。但如果壹味追求概念體系的完善，急於求成，就會損害法律的尊嚴，對實踐中的社會關系造成損害，最終侵害的是人民群眾的利益。
土地是壹種重要的自然資源，也是大多數其他財產的來源。古往今來，東西方國家、資本主義國家和社會主義國家都非常重視土地制度的立法。我國目前還沒有壹部像《土地法》這樣的綜合性土地法律文件。我認為未來土地立法的壹個重要目標是，起草壹部土地法來替代或指導目前全國人大常委會制定的農村土地承包法、土地管理法、農業法和城市房地產管理法、基本農田保護條例、村莊和集鎮規劃建設管理條例，確定土地所有權和使用權的壹些規定。《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》《農村集體土地使用權抵押登記的若幹規定》《土地登記規則》《土地違法案件處理暫行辦法》等。物權法作為民法典的重要組成部分，是可以延期的。
土地法是社會法，不同於純私法的民法或純公法的土地管理法。我構想的土地法在民法典中應該具有類似於知識產權法的地位，屬於但不受其約束，具有壹定的獨立性。出於現實、時代和適用的考慮，從民法典中分離出來。婚姻法應該回歸民法典，因為婚姻法本身比土地法更私法化，婚姻糾紛更有法可依。人們對婚姻制度有相當的信仰，現代婚姻制度已經基本建立並深入人心。未來需要的是小的修改。而土地法律制度正處於相當大的變革時期，無論是制度上還是人們的思想上都不靠譜。雖然在民法典物權編中解決土地制度的立法是壹個很好的法治的重要設計，但目前並不現實，只會延緩民法典的頒布，損害其穩定性。中華人民共和國法律大全和地方性法規匯編是民法典的歸宿，必須與法律規則體系相協調，這也是很難實現的。在權力缺乏必要控制的社會，權力必然會侵蝕人們的憲法權利，民法規範必然會受到管理法制的滲透、誤導和破壞；詳細的民法，現代社會的主體法，處於完全不利的地位。立法者必須制定壹部包羅萬象的民法典。可以預期，管理法律制度的侵入性規定在很長壹段時間內是不可能廢除的。即使民法典頒布後進行清理，如果沒有憲政制度的法律體系，也不可能完成對固化權力的管理法的清理。把包羅萬象的民法典納入現有的管理法律體系，暴露在管理法律體系的入侵之下，註定是完全失敗的。物權法的重要任務是理順國家和國有企業的財產關系；物權法要解決的是集體所有權的主體、內容和權利行使問題，[2]這作為私法物權法實際上是無能為力的。在現在的改革時代，土地法是不可更改的，是在摸著石頭過河。28年19到12，湘贛邊界政府制定的《井岡山土地法》和各地起義後制定的《關於土地問題的決議》，29年4月的《興國土地法》；30年5月的《暫行土地法》；30年8月中央軍委土地法31.11月中華蘇維埃土地法抗日民主政權減租減息條例1946年5月中央委員會關於土地問題的指示1946、6536.10616666土地改革1949 ~ 1956每次間隔太短。土地調整非常頻繁，已經嚴重威脅到土地的穩定性。可以想象未來民法典中物權制度的可變性。
土地法律制度的根本目的是保護和有效利用土地資源；土地法律制度的調整對象是土地的所有權、使用權、流轉權和管理權。[3]土地法應確定土地的所有權，盡可能將部分土地所有權界定給農民。權利不僅應該明確界定，而且應該得到有效保護。如果農民不能擁有法律規定的所有權利，或者擁有所有權利的成本太高，那麽這種措施就不是從根本上解決土地糾紛和沈重稅收負擔的有效途徑。為了使這種方法發揮作用，國家必須嚴格執行各種法案，並在基層有效監督這些法案的嚴格執行。顯然，在我國農村目前的政治、行政和法律環境的制約下，不可能低成本地保護法律賦予農民的權利。
土地法有廣義和狹義之分。廣義的土地法是指所有與土地直接相關的法律。從狹義上講，它是指關於土地分配、利用和改良的法律規定及其為實現某些土地政策而附帶的規定。廣義的土地法不僅包括專門的土地立法，還包括其他法律制度中關於土地的規定，其中當然包括大陸物權法和英美物權法中關於不動產制度的規定。土地法律制度是由相互聯系、相互補充、相互制約的法律規範和其他法律淵源構成的體系，旨在調整因開發、利用、保護和改善土地及土地市場而產生的社會關系。土地法律制度不是指某壹具體的土地法律、法規或法律規範，而是指所有土地法律和規範、土地法律、法規及其他土地法律表現形式和其他土地法律淵源的總和，包括土地所有權、土地的合理開發利用以及土地的保護、治理和管理，涉及民法、經濟法、環境法和資源法。狹義的土地法僅指綜合土地法，即包含在專門的土地立法中的法律規範，如前蘇聯、朝鮮、羅馬尼亞、柬埔寨的土地法。關於土地法的具體內容，各國由於政治、經濟、歷史、文化傳統不同，差異很大。例如，英美法系國家的主要土地法律制度包括不動產制度、信托制度和特殊土地產權制度這三種相互聯系不緊密的制度。大陸法系國家土地法律規範的核心內容是直接植根於羅馬法的土地財產權，包括土地所有權、地役權、永佃權、地上權、質權和抵押權。本文所指的體系綜合了現有的各種體系、目標體系和其他學術體系，希望通過比較和爭鳴，促進土地法現有體系、目標體系和其他體系的優化、完善和發展。
二，中國土地法律框架及分析
中國的土地法律體系由憲法、基本法和土地法組成。憲法是根本法律文件，是土地立法的基礎。民法、刑法、行政法等基本法律對土地問題作出重要規定，是制定下壹級土地法的主要依據。土地法是土地法律體系中的主要法律。目前，中國沒有土地法――以至於群眾、媒體和幹部在不同場合分別稱之為土地管理法和農村土地承包法――而只有土地管理法和農業法，壹個更具管理色彩的民事法律文件，農村土地承包法和壹些環境法的文件等。中國的土地法律框架可以縱向和橫向劃分。從縱向關系看，它包括NPC人大常委會制定的土地管理法、農村土地承包法和城市房地產管理法。國務院頒布的《土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》；省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要制定的地方性土地法規，但不得同憲法和基本法律、行政法規相抵觸；國務院土地行政主管部門和其他部(委)根據法律和國務院行政法規、決定、命令制定的土地法規，如2002年7月3日國土資源部令第11號施行的《關於招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權的規定》；省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府根據法律、行政法規和地方性法規制定的土地法規。從土地法的橫向關系看，應包括所有與調整土地關系有關的法律，如城市規劃法、測繪法、鐵路法、森林法、水土保持法、農業法、草原法、漁業法、礦產資源法、水法等。這些法律從不同方面規定了法律調整對象與土地關系的協調。
農村土地私有化是可行的，也是必要的。土地的所有權應該明確給農民，這是農村土地承包法的目的。具有最強私法性質的農村土地承包法在維護農民權益方面有很多值得肯定的地方。比如在總論部分，強調農民，也就是承包人，有平等的承包權和不承包權。特別強調，發包方不得以少數服從多數為借口，單方解除合同、強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權，不得以分“糧田”、“責任田”為由收回承包地進行招標承包，不得以收回承包地抵欠款。強調土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費。流轉收益歸承包方所有，任何組織或者個人不得擅自截留或者扣壓。並盡量避免土地使用權的頻繁變更。針對壹些地方的農村幹部經常擅自改變機動地面積，操縱其分配和使用謀取私利，嚴重侵犯農民土地使用權的情況，第六十三條規定“本法施行前已經儲備機動地的，機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的5%。低於百分之五的，不得增加電機。本法施行前未留有機動地的，本法施行後不得留有機動地。”這些規定有利於農村土地使用權的相對穩定，有利於農民捍衛自己對土地使用權、轉包、出租、交換、轉讓和繼承的權利，有利於農民捍衛自己在承包期內對土地的專有使用權，強調土地權利的物權化。
從效率的角度，尤其是從促進要素充分流動和自由組合的角度來看，這部法律似乎缺乏遠見。農村土地的流轉必須大大加快，這可以幫助大部分農村人口徹底離開家園，有助於耕地盡快集中，有助於農業經營平均規模的擴大和生產結構的深刻改變，有助於中國農業生產力的提高，有助於中國農業在競爭日益激烈的世界農貿市場上發揮比較優勢。中國的農村土地制度與世界上大多數土地歸農民所有的國家大不相同。中國仍然堅持農村土地的集體所有制。沒有壹個發達國家在中國采用這種獨特的土地制度。這種土地制度將在中國與世界接軌、向真正的市場經濟過渡的歷史進程中逐漸顯示出其局限性，不利於城市化和現代化的進程。與私有制下的土地流轉相比，其規定不僅使土地流轉更加困難，而且容易被政治化。
《土地管理法》和《土地法實施條例》關於土地控制權的規定不明確，容易造成上下級管理混亂。如果上下級之間的權限劃分不明確，就會導致權力的缺位或越位，最終的結果只能是農民權益受損。《土地管理法》和《土地管理法實施條例》沒有明確界定農民與國家的權利義務界限，國家與農民處於不平等地位，淩駕於農民之上。國家征收土地時，法律規定“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收”，“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的範圍內劃撥國有土地使用權的除外”，“違反土地管理法律、法規的規定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”但至於政府應該如何使用進行補償，法律上並沒有具體的解決方案或原則。農民的土地權利沒有得到法律的有力保障，農民的土地權利在國家權力面前變得非常脆弱。農民和政府在土地問題上的分歧？世寶？┟┕┕┕┕┕┕┕┕┕┕┕┕!鍛愛，玉，脈石，ā酚，鍛愛，玉，脈石，大便？回去嗎？┟????丞丞丞丞？妳怎麽了？但是農民和土地的關系不明確，很難解決齲齒和齲齒的問題。有必要讓人民玩啃確切土地的權利，懲罰可以在保護幸福中明確。只有把利劍式的地權永久賦予農民#羅人才會珍惜對土地的保護；只有將土地權利永久賦予農民，人民才會真正實現土地的自由買賣？嘿，賴斯？妳怎麽了？小？/SPAN>。而且，目前農民對土地所有權的法律觀念非常淡薄。有些人片面地認為土地是集體的，能用來建房的就成了自己的，於是想盡辦法多占宅基地，甚至把承包的責任田當成私有土地，擅自占用或調換房屋。現在，農村大量閑置宅基地聚集到舊村之外的新村，造成舊村大量閑置、廢棄的宅基地和空白區，而新房布局分散，面積過大。久而久之，形成了巨大的“空心村”。如何讓“空心村”成為現實，保護現有耕地資源，提高土地利用率，既是基層組織面臨的新課題，也是國家土地立法的大問題。土地私有化可以從根本上解決這個問題。
三項橫向比較研究
德國、日本、韓國和中國臺灣省的土地所有權和財產權制度可能是我們的最終目標制度。在美國西部開發過程中，為了處理西部殖民中的土地問題，美國國會通過了多部土地法。第1785號土地法是第壹部付諸實施的聯邦土地法。它規定了土地國有和向移民出售土地的原則。在出售公地的過程中，聯邦政府從1796到1820采取了部分信貸和延期付款的優惠政策。從1806到1832，國會通過了幾項救濟法，延緩沒收無償土地。這些措施對貧困農民獲得土地起到了壹定的作用。1861 5月20日通過的著名的《宅基地法》，是西部大開發中最民主的土地法。事實上，它為每個符合條件的定居者免費分配了160英畝的宅基地，從而大大加快了西部地區的土地開發。1866年，聯邦政府將賣地政策擴展到礦區，促進了資本主義采礦業的發展。從1823開始，聯邦政府劃撥了大量土地用於公路、運河、鐵路的建設，促進了西部地區交通的發展。在美國，壹個以農業為主的小康家庭，在中國需要擁有300畝左右的壹級農田。今天，中國的壹個農民耕地太少，必須支付承包租金。可以肯定的是，如果不拋棄農業，大量打工，中國的農民是不可能實現小康生活的。法國的社會經濟發展很大程度上得益於拿破侖法典。土地制度改變，農奴變成自由民，人身依附關系消失。俄羅斯總統弗拉基米爾·普京上臺後，第壹件事就是土地私有化。土地私有制是基於給定約束條件下的最優成本或最大收益這壹基本經濟原則。在交易成本不為零的條件下，將土地所有權界定給農民，會產生比界定給政府或國家更大的收益。任何制度或契約的順利實施，不僅需要明確的所有權界定，還需要有效的所有權保障，否則制度或契約難以實施，違約、越權和各種侵權行為就會發生。
第四，歷史考察與土地私有化思想
土地私有制的確立代表了人類歷史上壹次重大而深遠的制度更替；土地制度對生產力的發展也起著重要的促進或制約作用；同時，中國歷史上因土地制度和政策失誤造成災難性後果的教訓也值得借鑒。[4]中國的傳統是土地私有制。從景甜制度到明清，私有制是壹種傳統。而且民國以來，土地私有制已經制度化，到了清朝，皇帝可以沒收土地。中國在20世紀20年代就有了土地法。當然，當時的土地法有其局限性，比如限制租期，限制租金比例，強制執行永佃權，行政權力太大。從秦漢到清末的兩千年間，耕地總是在國有-私有-國有的三輪循環中變動，每壹次從私有土地到國有土地的轉變都伴隨著社會的動蕩和逆轉。國有土地向私有土地的轉變將促進農業經濟的恢復和國家的強大。與此相對應，通過土地購並進行的產權轉移和租佃經營成為中國封建社會土地關系的主要內容。非耕地壹般屬於國家，基本不加入產權流動領域[5]。中國封建制度下的土地私有產權長期存在並允許大範圍自由流動，發揮了重要作用。
新中國成立後，通過土地改革徹底廢除了封建土地私有制，確立了農民家庭土地私有制，允許私人土地產權自由買賣、出租、典當、抵押和贈與，受到國家土地法律制度的有力保護。這種社會主義的農地私有制對生產、農地配置的效率和制度變遷的績效有很強的激勵作用。隨後，我國確立的農村土地集體所有制隱含著土地共享機制，直接刺激了農村人口的快速增長，進而降低了人地比，造成農地經營規模碎片化，導致農業勞動生產率持續下降，土地回報率下降。十壹屆三中全會以來，在繼續堅持農村土地集體所有制不變的前提下，通過土地所有權和使用權的分離，農民擁有了壹定的生產經營自主權，但國家從未將私有財產權下放給農民。因此，在下壹步農村土地制度創新中，必須徹底恢復土地作為農業最基本生產要素的性質，引入市場經濟機制，發揮市場配置農業資源的基礎性作用，真正讓農村土地流動起來。通過積極培育和逐步完善農村土地市場，可以提高農業土地利用水平，提高農業勞動生產率和投入產出率，提高農業市場化和國際化程度，不斷增加農民收入，促進農業生產的可持續發展和農村經濟的全面繁榮。為了繼續推進我國農村土地制度的改革和創新，必須建立科學有效的土地法律制度。
我國農村家庭承包經營制度下的集體土地所有權長期虛置，形成行政權大於農地所有權或使用權的傳統，導致農村耕地資源大量流失，侵害農民經濟利益。根據農民擁有的土地所有權在法律上和經濟上相統壹的原則，應從憲法和相關土地法律制度上重構和保護產權清晰的農村土地市場主體。根據1996期間全國土地資源調查數據分析，國有土地面積占53.17%，農村集體所有土地面積占46.18%，土地權屬尚未確定的面積占0.65%[6]。因此，即使將農村集體所有的土地全部私有化，中國土地資源的社會主義公共性質也不會完全改變。相反，如果繼續維持現行的國家征地制度，只能單向地將農村集體土地所有權轉為城市國有土地所有權，直接導致農民擁有的農地資源存量凈減少。農村土地私有化使城鄉土地市場產權關系更加明晰，有利於引入市場競爭機制優化資源配置，促進耕地在農民之間自由流動，提高農村土地利用水平和農業勞動生產率，促進農業生產結構調整和農村二、三產業快速發展。農村土地私有化有利於對耕地進行適度規模的集中經營，可以更好地發揮土地作為增加社會財富之母的再生功能，培育壹大批新型合作經濟主體和合作經濟組織，建立和發展具有社會主義市場經濟性質的新型農村集體經濟。土地不是私有的，按照馬克思的說法，就是“農民被束縛在土地上。”這意味著如果農民永久離開土地，他們將失去土地權利。所以他在外打工，就定期回去，政府會根據婚姻狀況，每三四年調整壹次農村土地。調整意味著沒有真正的私有產權。調節的權力完全掌握在政府手中。農民人口必須銳減，棄農為工商。中國數億農民不得不離開土地。中國現在的情況是，農民走了，就失去了對土地的權利。所以現在農民棄荒地的現象很嚴重。土地歸村後，就失去了權利；但他不能買賣租約，所以他寧願出去打工。土地制度應該是公有還是私有，其實是農民的權利問題，他應該能夠決定土地是公有還是私有。根據憲法，農村土地屬於集體所有。集體所有，就是村集體裏的人應該可以決定分割或者出租或者出售。沒有完全的私有產權，沒有土地的私有制和自由交易，就不可能形成土地價格。土地私有化，取消戶籍制度，把人變成自由人。這是兩個重要而緊迫的問題。如果土地是他的，他可以永久移民。因為即使他的土地不賣，他也可以委托別人管理和租賃。隨著農村勞動力向城鎮轉移的加快，越來越多的農民帶著家人在城市生活、工作或經商，越來越多的老房子被建造和廢棄。農民出售農村集體土地上的私有房屋越來越普遍。由於沒有產權證，無法辦理過戶手續，拆遷時如何確定補償主體，導致糾紛越來越多，主要是我國現行法律對此類房產的買賣沒有做出明確規定。沒有規定農村集體土地上的私有房屋不得買賣，也沒有規定農村私有房屋如何買賣。由於這些房屋沒有產權證，買賣時無法辦理過戶手續，導致大量農村私房閑置，後因無人居住、無人修繕而倒塌。此外，《土地法》第八條第二款規定，農民的土地，包括宅基地、自留地、自留山，屬於農村集體所有，出賣宅基地實際上是對農村集體組織享有的土地所有權的侵害。在農村，以賣房為名出賣農村宅基地非法謀取利益的現象也比較突出。農民的房屋和財產得不到保護，不利於農村人口的流動和農村經濟的市場化發展。私有化使建在農村集體土地上的私有房屋能夠合法有序地買賣，從而促進農村人口的有序流動和農村經濟的健康發展。
土地所有權私有化可以在改革中逐步實現，並在此基礎上建立成熟完善的物權法體系和民法典。壹直都是白費力氣，自由自在的壹天。就2002年的《土地承包法》而言，土地的使用權、收益權和流轉權已經明確給了農民，但農民並沒有完全獲得法律賦予的所有權利。
當然，私有化應該伴隨著加強基層民主化進程。此外，鄉鎮政府和村委會可以被取消、削弱或稀釋。因為村委會和鄉鎮政府目前已經沒有存在的必要，其職能已經弊大於利。目前，農村村委會的績效很差。農村土地的所有權界定給了農民。農民在行使土地權利時，不再與村委會簽訂合同，而只與國家簽訂合同，這是壹種社會合同。
五個結論
在民法的基本制度中，物權法是最需要的，也是最能體現自身特點的。物權法基本上可以歸結為壹個國家對自身資源的配置和利用的範疇。而且中國是人口大國，資源相對匱乏。它長期實行生產資料公有制，在經濟體制改革過程中壹直重視財富分配的相對公平。在物權法的制定過程中，需要更多地強調從自身國情出發，而不是從現成的概念出發。因此，研究中國的產權，首先要研究中國的土地權利；要建立適合中國國情的物權法，首先要建立適合中國國情的土地權利制度。[7]在這壹點上，我國的物權法和民法典不能急於求成。現實的做法可以考慮先建立完善的土地法律制度，這並不意味著我們停滯不前。但在不斷進步和完善的過程中，要註意立足實際，循序漸進，才能真正惠及民生和國民經濟。
[1]王衛國，《中國土地權利研究》，中國政法大學出版社，5月1997，第6頁。
[2]王黎明，《物權法專題研究》，吉林大學出版社，2002年7月，第1期，第3頁
[3]王衛國，同前。，第3頁。
[4]王衛國，同前。，第2頁。
[5]姜平，《中國土地立法研究》，中國政法大學出版社，1999，第96-97頁。
[6]劉玉成，《中國土地資源調查數據集》全國土地資源調查辦公室印制，2000年，第38頁。
僅供參考