2022年2月6日訊， 2022年1月20日電國務院印發《“十四五” 旅遊 業發展規劃》， 旅遊 業在繼文旅部2021年發布的《“十四五”文化和 旅遊 發展規劃》後的獨屬於自己產業的五年規劃。被視為未來五年 旅遊 產業發展的行動綱領。
要解讀這個發展規劃，就要結合《“十三五” 旅遊 業發展規劃》）進行，比較它們的異同，從而真實地反映出三個大問題：
（1）反思了什麽？
（2）轉變了什麽？
（3）倡導了什麽？
這三個問題，分別對應了對十三五期間 旅遊 發展的認識、糾正，以及未來十四五期間會做什麽的三方面綱領。下文就將從以下三方面來探討：
壹、反思了什麽？
《“十四五” 旅遊 業發展規劃》原文中並沒有提及對《“十三五” 旅遊 業發展規劃》的反思，但是通過精心的比照二者，結合我國政府文件的通用寫法，反思了什麽就壹目了然了。反思，並不壹定要清楚地寫出來，只需要看看哪些沒有被提及，或者由重點闡述變為輕描淡寫。
那麽《“十四五” 旅遊 業發展規劃》對《“十三五” 旅遊 業發展規劃》反思了什麽？簡而言之，就是把打出去的拳頭收回來。
第壹， 反思了運動式的 旅遊 發展，以及十三五以來的 旅遊 大擴張。
《“十三五” 旅遊 業發展規劃》將 旅遊 當作了國民經濟的“發展新引擎”，力圖以 旅遊 業帶動國民經濟諸多行業的發展，力促形成“ 旅遊 +”主導的大發展局面，在文旅地產、養老休閑、PPP項目、 旅遊 特色小鎮等諸多方面進行了大擴張，造成的結果也從2019年以後逐漸顯現，隨著大規模大融資 旅遊 相關項目的暴雷、破產、倒閉、清算，給這些年的 旅遊 大擴張敲響了警鐘。
而《“十四五” 旅遊 業發展規劃》回歸了 旅遊 業本身，發展目標就是健全“現代 旅遊 業體系”，更好地滿足“大眾 旅遊 消費需求“，把 旅遊 業向其他各個行業延伸的觸角收回來。
第二， 反思了長期以來的“小馬拉大車”的問題。
第三，“小馬拉大車”反映的兩個問題，壹個是小馬現在能否拉動車的問題，壹個是小馬未來能否拉大車的問題。
第四，小馬現在能否拉動大車的問題，包括 旅遊 部門能夠拉動其他部門為壹個 旅遊 目標而奮鬥的問題，還包括 旅遊 產業是否能夠成為鼎定地方產業，拉動其他產業發展的問題，更包括了是否需要 旅遊 業小馬拉大車來進行地方發展，是否有別的選擇的問題。
第五，小馬未來是否能夠拉動大車的問題，直接指向 旅遊 行業本身，也即 旅遊 行業在多大範圍多大尺度能夠拉動壹個地方經濟持續發展的問題，各地長期沒有以 旅遊 為主導產業，是否為資源錯配，還是基本合理？
第六，從部門推動來看，2015年以來的 旅遊 大擴張，以國家 旅遊 局壹己之力，要帶動工業、商業、文化、農業、國土、海洋……諸多部門去進行“ 旅遊 +”，雖然也曾風風火火，但從事後來看，還是很難帶動的，各自部門有自己的基本盤，要再協調其他事務效果甚微。
第七，從產業帶動來看，雖然 旅遊 部門經常談到 旅遊 的乘數效應，也經常談到“錦繡中華效應”（在錦繡中華花1塊錢，可以促進在全市花13元），但是這些理論分析，都缺乏近期的事件數據佐證，並且忽略了尺度與規模，在地級市以上的行政級別中， 旅遊 的乘數效應有多大，會發揮多大的作用，事實上缺乏調研與統計。以 旅遊 產業來拉動國民經濟各個產業的“大車”，從目前已有的 旅遊 城市來說，依然舉步維艱。
二、 轉變了什麽？
既然有反思，就有轉變。
轉變了什麽？總體而言，《“十四五” 旅遊 業發展規劃》發生了以下轉變：
（1）從願景性轉向合規性
（2）從合作推動轉向內控治理
（3) 從全面擴張轉向重點發展
（壹）從願景性轉向合規性
比較《“十四五” 旅遊 業發展規劃》與《“十三五” 旅遊 業發展規劃》，可以明顯地發現壹個特點，那就是《“十三五” 旅遊 業發展規劃》更加充滿願景性，從 旅遊 業作為“戰略性支柱產業”，甚至是“發展新引擎”出發，在可以想象的空間中，做了最美好的願景，希望 旅遊 業自身可以成為舉足輕重的產業的同時，能夠綜合帶動其他產業發展，為行業描繪了壹幅“以 旅遊 為主導，全面體現‘ 旅遊 +’優勢的繪卷“。所以《“十三五” 旅遊 業發展規劃》是壹張藍圖。
而《“十四五” 旅遊 業發展規劃》則更加凸顯其合規性，簡而言之，更加符合發展規劃文本要求，更加符合術語規範，更加著眼於當前問題及問題應對，通篇而言非常規範。舉例來說2013年後， 旅遊 界已經很少使用“飯店”壹詞，壹般以“酒店”稱之，但是從國家標準來看，“飯店”壹詞是更合規的，根據《中國 旅遊 飯店評定標準》、《中國星級飯店名錄》等文件都可以看到當時使用的都是“飯店”壹詞，這麽看來“十三五 旅遊 業發展規劃”中的“ 旅遊 酒店”、“星級酒店”的用詞都沒有本次規劃的用詞合規。
不僅用詞非常合規， 旅遊 管理、推動等方面也是非常合規的，重要體現就是，諸多 旅遊 交叉事務，盡量在部門內解決，能夠內部控制，而不是盡量采取外部合作的方式。這壹點在下節重點來說。
（二）從合作推動轉向內控治理
《“十三五” 旅遊 業發展規劃》的文本提出了諸多的願景，但是許多的願景其推動僅僅依靠原國家 旅遊 局很難實現，因此多部門的合作推動就成為了選擇。例如《“十三五” 旅遊 業發展規劃》中，“ 旅遊 +”是重頭戲，“ 旅遊 +城鎮化”、“ 旅遊 +新型工業化”、“ 旅遊 +農業現代化”、“ 旅遊 +現代服務業”、其中“ 旅遊 +現代服務業”又包括“ 旅遊 與文化融合發展”“ 旅遊 與 健康 醫療融合發展”“ 旅遊 與教育融合發展”“、 旅遊 與 體育 融合發展”、“ 旅遊 與商務會展融合發展”。這些廣泛的“ 旅遊 +“單單通過 旅遊 部門難以踐行，所以原國家 旅遊 局、國家發展改革委、教育部、人力資源 社會 保障部、住房城鄉建設部、農業部、商務部、文化部、國家林業局、國家海洋局……諸多部委都被文本中提及，進行責任分擔，並且在“十三五”前後與各個部門形成了多個聯合發展的文件。
《“十四五” 旅遊 業發展規劃》是在文化部和原國家 旅遊 局合並的基礎上發布的，因此可以從文本中看到更多的是文化和 旅遊 部的內部控制與治理，能在文化和 旅遊 部能夠解決的，優先在部內解決，所以可以看到“文旅融合”是非常重要的內容。而部內難以把握和控制的問題，在《“十四五” 旅遊 業發展規劃》中較少提及。從文本來看，不僅“ 旅遊 +”的篇幅在大大減少，“+ 旅遊 ”的篇幅雖然有提及，但較之《“十三五” 旅遊 業發展規劃》範圍也是大大縮減，提及的部分大多聚力於目前部內力所能及的範圍。
同時面對紛繁蕪雜的“ 旅遊 +”與“+ 旅遊 ”，“文旅融”成為部內能夠把控且實施的最穩妥的方向。大篇幅的“文旅融合”，就是從合作推動向內控治理的最好體現。
（三）從全面擴張轉向重點發展
《“十三五” 旅遊 業發展規劃》是願景性的發展號角，對於 旅遊 業從《“十二五” 旅遊 業發展規劃》的傳統 旅遊 行業範疇走向了全面擴張，概念上以“全域 旅遊 ”為核心，實行全產業鏈、全空間的擴張，全產業鏈以做大 旅遊 產業鏈為基調，全空間以全域 旅遊 為抓手，聯動了地產、環保、養老、 體育 、教育、海洋、農業、林業……諸多產業，進行了 旅遊 概念的最大範圍的推廣。
《“十四五” 旅遊 業發展規劃》則是聚焦於力所能及的 旅遊 業格局及能力的發展。壹是從解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”方面出發看 旅遊 業能夠做什麽，二是從文化和 旅遊 部內部為 旅遊 業做什麽出發，解決未來能夠提升 旅遊 的方面。前者體現在“ 旅遊 為民、 旅遊 帶動”這壹基本原則上，後者體現在“以文塑旅、以旅彰文”這壹基本原則上，通過 旅遊 空間布局、 旅遊 產品供給體系、大眾 旅遊 消費體系、 旅遊 治理體系等方面加以細化。原則明晰，領域聚焦，從全面擴張轉向了重點發展。
三、倡導了什麽？
《“十四五” 旅遊 業發展規劃》有反思、有轉變，當然也有倡導。它倡導了什麽？
（1）回到“以人民為中心”的根本上，倡導從“ 旅遊 能為人民做什麽”的角度進行發展；
（2）聚焦行業提升的根本問題，倡導創新驅動發展
（3）符合基本規律規則，倡導力所能及的發展
（壹）倡導 旅遊 業從“ 旅遊 能為人民做什麽”的角度進行發展
《“十四五” 旅遊 業發展規劃》開宗明義，壹切的發展都要回到“以人民為中心”的根本上， 旅遊 是解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的壹種重要方式，所以《“十四五” 旅遊 業發展規劃》更加倡導高質量 旅遊 發展以及 旅遊 的供給側改革。
以高質量的發展替代低質量的發展。 旅遊 大擴張階段，大量資本進入 旅遊 業帶來的是 旅遊 項目的暴增，非常多的是數量上的增長，而不是質量上的提升，大量的粗制濫造的、圍山圍湖圍海賣票的，大量的打著 旅遊 旗號進行地產或其他產業發展的項目比比皆是，諸多的 旅遊 項目很多還不如市政公園的基本水平，這種大擴張帶來的就是同質化低水平的 旅遊 擴張，在疫情還未大規模到來的2019年，大量的這種 旅遊 項目就已經開始破產、死亡。
以供給側改革明確未來發展方向。“人民日益增長的美好生活需要”說明人民對於 旅遊 的追求是越來越好、要求是越來越高的，不是停留在低質低價的階段，也不是停留在原本的關門售票的階段。諸多的老破舊小 旅遊 供給已經明顯滿足不了現階段人民的需要，卻依然票價高昂，這就是需要革除、出清，或者提升、改善的。
《“十四五” 旅遊 業發展規劃》就是倡導“以人民為中心”進行產業發展，而不是要抱殘守缺、固步自封、停滯不前、張冠李戴，卻依然價格高聳，忽悠式消費，要讓 旅遊 業真正滿足人民的需求，供需平衡。
（二）聚焦行業提升的根本問題，倡導創新驅動發展
《“十四五” 旅遊 業發展規劃》明確地指出了 旅遊 行業的根本問題就是行業提升問題。這壹方面是由“人民日益增長的美好生活需要”衍生出來的，另壹方面也是 旅遊 業發展這麽多年的必然趨勢。老的景區需要提升，不僅僅因為原有的設施設備已經開始老化，還因為有了新的需求，有了新的趨勢，需要在主題、產品等方面進行提升。新的景區也需要提升，因為人民對於美好生活的需要是不斷增長的，會隨著潮流與時代不斷變化，即使是新的 旅遊 業態，也會因為籌建過程中的時間變化，從而與最新的需求有不匹配的地方， 旅遊 就是壹個不斷的追索創新提升的過程。
《“十四五” 旅遊 業發展規劃》倡導以創新驅動發展，深刻地認識到科學技術是第壹生產力，是能夠引導 旅遊 產業變革的內生驅動力。尤其強調智慧 旅遊 、新技術在 旅遊 中的運用以及 旅遊 大數據的研究及運用，以技術引導 旅遊 產業創新，提升 旅遊 產業的發展水平，新技術諸如大數據、雲計算、物聯網、區塊鏈及5G、北鬥系統、虛擬現實、增強現實等成為了創新驅動的抓手，以“互聯網 旅遊 ”，擴大新技術場景應用。充分認識到 旅遊 產業的不足，積極尋求 科技 賦能，而不是擴大化地利用 旅遊 賦能其他產業，這是壹個很大的改變。
（三）符合基本規律規則，倡導力所能及的發展
《“十四五” 旅遊 業發展規劃》肯定了“十三五”期間 旅遊 發展的成就，並且從基本規律出發，倡導力所能及的發展。
其中符合基本規律主要體現在兩方面，壹是基本的產業空間發展規律。與十三五期間全面鋪開的“全域化”發展不同，《“十四五” 旅遊 業發展規劃》提出 “點狀輻射、帶狀串聯、網狀協同” 的全國 旅遊 空間新格局， “點-帶-網”空間結構 。在十三五期間對於景點的建設已經取得壹定成果的基礎上，在《“十四五” 旅遊 業發展規劃》的表述中，更多的可以看到對於“帶”的重視，點出，以長城、大運河、長征、黃河國家文化公園和絲綢之路 旅遊 帶、長江國際黃金 旅遊 帶、沿海黃金 旅遊 帶、京哈—京港澳高鐵沿線、太行山—武陵山、萬裏茶道，以及京張 體育 文化 旅遊 帶、黃河文化 旅遊 帶、巴蜀文化 旅遊 走廊、杭黃自然生態和文化 旅遊 廊道、太行山區等重點發展的帶狀空間，而這些帶狀 旅遊 空間又是在各自的城市群發展的背景下進行的，這也符合“點-帶-網”逐步發展，慢慢推進的客觀規律。而不是空間結構壹股腦全上，四處開花，難尋重點。
第二個符合是符合部門施政規則。在中國的政府施政框架下，每個部門都有其自己的職權義務，壹個部門很難對另壹個部門施加影響力，如果是跨部門合作，那麽往往需要更高壹級的機構進行協調。所以在十三五期間，國家 旅遊 局盡管提出了許多的部門合作建議，但是真正落實下來，在地方往往需要更高壹級的行政權力進行協調，而這是非常規的，難以持久的。
當文化和 旅遊 部成立後，符合部門施政規則的首先就是能夠在部門內解決和發展的事宜，這壹點在《“十四五” 旅遊 業發展規劃》是體現得非常清晰的。因此可以看到“文旅融合”為了主要手段，“以文促旅、以旅彰文”就是符合部門施政的體現。在此背景下，推進國家文化公園的建設，“把國家文化公園建設成為傳承中華文明的 歷史 文化走廊、中華民族***同精神家園、提升人民生活品質的文化和 旅遊 體驗空間”就是非常重要的項目抓手。建設富有文化底蘊的 旅遊 度假區、打造壹批文化特色鮮明的國家級 旅遊 休閑城市和街區就是可以實施的重要落腳。其他包括紅色 旅遊 、鄉村 旅遊 、研學 旅遊 、冰雪 旅遊 、自駕遊等都是在不可以推進的範疇內穩步進行，這些舉措都符合部門施政的基本規則，以部內能夠給予的資源進行力所能及的發展。
結語
常言道：“把打出去的拳頭收回來是為了更好地出擊“，經歷過十三五 旅遊 大擴張，又迎頭趕上全球性疫情的 旅遊 大萎縮，對於未來的發展，《“十四五” 旅遊 業發展規劃》給出的路徑是先把拳頭收回來，更好的發展行業自身，更好遵循發展的規律與部門的規則，修煉內功，進行供給側改革，以人民為中心，以期達到滿足“人民日益增長的美好生活需要”的目標。
（劉立慶 文： 劉傑武 通訊員：劉小滿）