相當長壹個時期以來，旅行社企業在經營團隊包價旅遊中，以不含或基本不含目的地接待費用的低報價招徠旅遊者，然後，在行程中利用旅遊者信息不對稱、身處陌生環境、對旅行社信任和依賴的弱勢地位，誘導、欺騙旅遊者購物或參加另行付費旅遊項目，再從為旅遊者提供商品和另行付費旅遊項目經營者方面獲取不正當利益，來彌補成本、獲取利潤，形成廣為社會詬病的“零負團費”經營模式。這種“低報價、高回扣”的經營，已給旅行社行業的健康發展、旅遊者、導遊等從業人員的合法權益造成極大損害：
壹是嚴重扭曲了旅行社的正常經營模式。正常的團隊報價應該由三部分費用構成：第壹部分是交通、遊覽、餐飲和住宿等預定費用的采購成本，第二部分是財務管理、人工支出和廣告費用等經營成本，第三部分是扣除成本後的合理利潤。而“零負團費”的報價不僅不能涵蓋必然發生的采購和經營成本費用，甚至是沒有利潤的零報價。由此，“堤外損失堤內補”，依靠導遊墊付資金和旅遊者消費獲取回扣等來填補成本的利益補充機制，就成為旅行社“零負團費”經營模式的必然選項。在這種扭曲的經營模式下，旅行社不再關註服務質量、細分市場、線路產品設計和做強做大，而是把主要精力用在了通過何種方式和手段讓旅遊者在團費外更多的消費。
二是嚴重侵害了旅遊者的合法權益。在“零負團費”經營模式下，旅行社依靠安排旅遊者購物、參加自費項目，有意隱瞞商品和自費項目的真實信息，進而從其他經營者那裏獲取不正當利益，侵害了旅遊者消費的知情權和公平交易權。旅行社安排旅遊者參加的自費項目，經營者通常只獲得票面價格的壹小部分，大部分收入都返給了旅行社或導遊；安排的購物商品價格往往遠高於當地市場正常水平，有些更多達幾倍、十幾倍。當旅遊者不願購物或參加自費項目，往往會發生強迫或變相強迫旅遊者消費的現象，對旅遊者的人身權直接構成侵害。現實中由此侵害旅遊者人身、財產權的事例大量發生。
三是扭曲了導遊等從業人員獲取報酬的正常機制。在現實生活中，旅行社聘用導遊不但“不支付工資報酬、不簽訂勞動合同、不承擔社保費用”，而且經常要求導遊墊付應由旅行社支付的接待費用，甚至壹些旅遊大巴司機也得不到旅行社應支付的費用，其結果導致依靠回扣等不正當利益成為導遊等從業人員收入的主要來源，嚴重影響了這呰從業者的正常經營活動及個人利益。
多年來，旅遊主管部門從立法到執法，為打擊“零負團費”作出了不懈努力，但收效仍不明顯，甚至出現了“誰能拿到的回扣多，誰的團隊報價低，誰的產品有吸引力，誰的客源份額大”的狀況，企業失去了公平競爭的環境，以致形成“劣幣驅逐良幣”的局面。因此，需要從更治本、更有效的角度進行制度設計和規範。
壹、旅行社不得以“零負團費”模式開展經營活動
為了扭轉旅行社業扭曲的經營模式，創造公平競爭的市場環境，維護旅遊者和旅遊從業人員等的合法權益，本條第壹款的規定，從“以不合理的低價組織旅遊活動”的外在表現，到“通過安排購物或者另行付費旅遊項目”的方式、手段，再到“誘騙旅遊者”的實質和“獲取回扣等不正當利益”的最終目的，對“零負團費”經營的內涵作了界定，並明確禁止旅行社以這種模式從事經營活動。
（壹）不得以不合理的低價組織旅遊活動，即旅行社經營包價旅遊等服務的招徠報價，除正當、合理的情形外，不得低於其經營、接待和服務成本。這裏的“正當、合理的”情形，主要包括批量采購機票的總成本在銷售後期已經收回並產生盈利之後，旅行社采取團費報價降低對剩余的名額進行促銷，或者旅行社將景區、住宿經營者向其集中支付的獎勵性款項作為促銷補貼面降低團費等。
（二）旅行社不得誘導、欺騙旅遊者。誘導、欺騙旅遊者的情形包括：壹是旅行社以不合理的低價誘導旅遊者報名參團；二是隱瞞不合理低價的事實真相，不向旅遊者明示團費低於經背、接待和服務成本費用；三是隱瞞購物場所、自費項目的真實情況，如該購物場所所售商品價格與當地社會平均水平的真實差異等；四是不向旅遊者披露旅行社將因其消費而獲取利益的事實。
（三）不得通過旅遊者的消費獲取不正當利益。不正當利益既包括回扣、“人頭費”等形式的貨幣利益，也包括非貨幣的有形或無形的利益。
特別需要明確的是，由於是誘騙旅遊者和不正當利益的性質，旅行社因此獲取的貨幣或非貨幣利益，不論公開或私下收取、不論是否入賬，均屬非法所得。
二、旅行社不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅遊項目
目前，社會上對這壹條的認識存在很大分歧。為此，要從以下三個方面梳理各種不同的意見分歧。
（壹）對“購物”和“當地特色項目”是旅遊行程必備要素的認識。在旅遊目的地買些當地的特產、紀念品，參加團隊未安排的當地特色旅遊項目、活動，是大多數旅遊者的願望，滿足旅遊者的個性化需求很正常。問題的核心是旅遊者購物、另行付費項目的消費需求，應當通過其個人的意誌，自願、自主、自選得以釋放，而絕非被動地通過旅行社的安排、要求來滿足。
（二）對旅行社確定購物場所合理性的認識。在“零負團費”經營模式下，旅行社在確定旅遊者購物的場所、參加另行付費的項目時，必然選擇獲取回扣高的場所或項目，其經營者則按照旅遊者數量及其消費額度，向旅行社支付“人頭費”、回扣等，旅行社與商品、旅遊項目經營者之間形成了不正當的利益鏈條關系。壹些旅行社提出，帶旅遊者購物，增加商家的客源和銷售，後者按銷售額提成，以促銷費向旅行社支付壹定費用合情合理。但是，這種合情合理必須符合兩個重要前提：壹是購物和自費項目經營者面向所有社會公眾提供服務，其商品和服務的價格公開、公平、合理，同壹商品或服務在不同商家價格差異不會太大；二是購物和自費項目經營者給予旅行社或導遊的回扣費用，是在其價內讓利支付的，且支付的渠道和手續符合相關法規。因此，問題的實質是在“零負團費”經營模式下，上述兩個重要前提都不具備，旅行社選擇的購物店，絕大多數只接待團隊旅遊者，其商品價格遠高於當地市場的正常水平，經營者在正常價格的基礎上價外加價，將增加出的部分價款支付給了旅行社；而且支付費用的手段普遍采取賬外結算，逃避稅收等監管。
（三）對於在這些場所的商品是否明碼標價就合法的認識。有意見認為，市場經濟條件下，商品定價自由、雙方願打願挨，只要明碼標價就行。這個論點實質上是對市場經濟的歪曲。規範、有效的市場經濟體制必須是公平的市場競爭和誠信經營。在“零負團費”經營模式下，壹是這些購物商店實質上通過給予旅行社及從業人員回扣等手段擴大銷售，對其他經營者而言就是不公平的競爭。二是這些購物商店與旅行社串通、隱瞞當地相同商品合理價格的做法，已構成了對旅遊者的欺詐。三是像珠寶、字畫等貴重物品作為收藏者之間或者拍賣市場的交易，確有其出價、競價水平隨個人喜好、自行判斷的特點，壹旦進入面向社會公眾的流通領域，其必然具備商品屬性，漫天要價絕非市場經濟環境下商品銷售的手段。
所以，為了有效治理“零負團費”，本條第二款的規定，從旅行社獲取不正當利益的操作手段上作出禁止，切斷非法利益鏈條，即“不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅遊項目”。
旅行社不得指定具體購物場所，即旅行社不得以明示、暗示的方式，采取直接或變相安排的手段，要求或引導旅遊者到旅行社確定的場所購物。也包括旅遊者購物安排在內的參觀、產品介紹活動，旅行社也不得指定。
旅行社不得安排另行付費旅遊項目，即旅行社不得在旅遊行程已具體安排且包含在團費內的旅遊項目、活動之外，安排或者要求旅遊者參加需要其再支付費用的旅遊項目或者活動。
三、購物、自費項目的除外情形及要求
本條第二款對上述禁止性行為規定了除外情形，但必須符合兩個前提限制：
（壹）雙方協商壹致或者旅遊者要求。旅遊者提出要求的，旅行社可根據可行性，確定安排與否；旅行社提出建議的，必須向旅遊者披露購物場所、自費項目的真實情況，包括購物場所的名稱、自費項目的內容和價格，以及購物、自費項目的時長等，且在不得有本條第壹款所指的誘騙情形下，與旅遊者協商壹致。
（二）不影響其他旅遊者行程安排。組團社和地接社必須對不參加購物、自費項目活動的旅遊者作出合理安排，不能造成這部分旅遊者的時間浪費。讓不參加相關活動的旅遊者在購物、自費項目場所外較長時間等候，即屬於時間浪費。
四、旅行社違反規定應當承擔相應的退款責任
本條第三款規定了旅行社從事違反“零負團費”經營等行為後，應當承擔的責任。按照本款規定，在結束行程的三十日內，旅行社要承擔對旅遊者所購商品的退貨責任並需要先行墊付退貨貨款，或者向旅遊者全額退還自費項目的價款。
如果按照合同相對性原則，旅遊者購物、參加自費項目，是與商品、相關旅遊項目經營者之間產生的合同關系，退貨、退款事宜應當直接與這些經營者交涉。但是，考慮到旅遊活動的異地性，考慮到相關經營者仍然是旅行社所指定的，特別是旅行社在未經協商壹致即安排相關活動的違法行為的性質，本法規定，旅遊者可以要求旅行社退貨、退款。
需要說明的是，本款的責任僅僅是民事法律責任，本法第九十八條同時規定了嚴厲的行政法律責任，有違法行為的旅行社，還需要承擔被行政處罰的責任。