0引言
為進壹步貫徹落實科學發展，促進城鄉統籌和社會主義新農村建設，實現保護耕地和保障發展的雙贏，江陰市委、市政府按照省國土資源廳下發的《江蘇省“萬頃良田建設工程”試點方案》的要求，全力推進“萬頃良田建設工程”。在具體實施過程中，出現了許多新情況、新問題，現結合當前推進情況作壹分析。
1主要做法:精心選擇片區，詳細調查摸底，認真制訂方案
“萬頃良田建設工程”是壹項重在長遠的建設項目，質量是工程建設的關鍵，相關部門通過精心組織、統籌安排、密切協同，迅速推動了整個工程建設的開展。
1.1精心選擇片區
《江蘇省“萬頃良田建設工程”試點方案》中明確:工程區應具有總面積1000公頃以上，分片面積300公頃以上的農用地整理規模，並不得在工程區範圍內安排安置用地。江陰經濟發達，人口密度較大，村莊間距相對較小，從江陰實際出發，①立足長遠考慮，在全市47.3萬畝基本農田區域內選擇，並作為今後的永久性基本農田加以保護;②立足交通便利，在全市主要交通道路兩側選擇，保證綜合生態效應的提高;③立足降低成本，盡可能減少農戶拆遷，確保資金及時籌措和足額到位。江陰市“萬頃良田建設工程”選定了三個片區，均位於江陰市霞客大道的東、西兩側，總面積1222.663公頃(18339.945畝)。壹號地塊位於霞客大道東側，涉及徐霞客鎮的東苑村和青陽鎮的普照村，面積321.961公頃(4829.415畝)，以發展高效設施農業為主，定名為高效設施農業區。二號地塊位於霞客大道西側，涉及徐霞客鎮的陽莊村、北渚村和青陽鎮的塘頭橋村，面積462.460公頃(6936.9畝)，作為江陰市優質糧油種子的培育基地，定名為優質糧油生產區。三號地塊位於霞客大道西側，涉及月城鎮的雙涇村、沿山村和臥龍村，面積438.242公頃(6573.63畝)，以經濟林果業生產為主，定名為生態經濟林果區。
1.2詳細調查摸底
(1)成立了江陰市“萬頃良田建設工程”指揮部。由市政府主要領導任總指揮，市政府分管領導擔任副總指揮，市委農工辦、市政府辦、發改局、財政局、公安局、國土資源局、建設局、交通局、規劃局、水利農機局、農林局、勞動保障局、民政局、園林旅遊局、環保局等部門和徐霞客鎮、青陽鎮、月城鎮為成員單位，指揮部下設辦公室，辦公室設在國土資源局。霞客、青陽和月城鎮也相應成立了領導小組和工作班子。
(2)聘請了土地整理專業公司。由專業的公司負責江陰市“萬頃良田建設工程”的具體業務指導，主要做好江陰市“萬頃良田建設工程”的規劃方案編制和土地整理實施過程中的技術業務指導工作。
(3)全面摸清情況。工程區主要情況如下:①基礎設施狀況:各片區內河道、溝道較多，水利完善，能滿足壹般情況下的排灌;各片區內外交通較為便利，主要道路多為瀝青路和水泥路，路面狀況較好，各類農橋數量相對比較充足，基本能夠滿足區內農民的生產生活需要;各片區內電力設施均建於20世紀90年代以後，運行狀況總體良好;各片區內樹木種植比較零星，不成規模，沒有發揮系統的農田保護作用;各片區內均沒有工業汙染，主要是農村居民生活用水和農業生產汙染;各片區內均沒有重大的能源、交通等基礎設施和國防設施。②土地利用現狀:高效設施農業區中，農用地297.16公頃，建設用地23.247公頃，未利用土地1.554公頃;優質糧油生產區中，農用地322.226公頃，建設用地44.207公頃，未利用土地96.027公頃;生態經濟林果區中，農用地378.658公頃，建設用地8.011公頃，未利用地51.573公頃。③人口、勞動力和收入情況:高效設施農業區現有人口2214人，勞動力數量1544人，人均年收入11297元;優質糧油生產區現有人口1897人，勞動力數量1559人，人均年收入12384元;生態經濟林果區現有人口473人，勞動力數量280人，人均年收入12866元。工程區群眾文化水平偏低，主要為初中文化水平，收入來源為務工和務農。④地面建築物情況:工程區內***有769戶農民住宅，7個小型私營企業，房屋拆遷建築總面積224957.03平方米。另外，還需搬遷墳墓4679個。
1.3認真編制方案
結合江陰實際，認真編制兩個方案。①認真編制工作方案，為切實抓好試點工作，首先編制了江陰市“萬頃良田建設工程”試點工作方案，重點研究確定了試點工作的基本原則、工程內容、操作步驟和政策措施，搭建了江陰市“萬頃良田建設工程”基本框架。②認真編制規劃方案。根據《江蘇省“萬頃良田建設工程”試點方案》中對規劃方案主要內容的要求，相應設置了土地開發整理潛力分析、拆遷補償與遷建方案和資金預算與籌措等11個方面的內容。對土地開發整理潛力進行了詳細的分析;對土地開發整理、拆遷補償與遷建、農業人口安置、城鄉建設用地增減平衡、工程區內土地權屬調整、土地承包經營權流轉，制定了科學的實施方案;對資金預算與籌措，作了精準的測算，並逐壹進行了分解平衡;對綜合效益情況，從社會、生態、經濟三個方面給予了恰如其分的評價;對工程實施計劃，作了具體明確的時間安排。
2面臨困難
“萬頃良田建設工程”是壹項全新的工作，主要涉及道路、農橋、林網、水利設施、安置房建設和土地流轉、拆遷等8個方面的工作，因目前尚沒有任何經驗可供借鑒，在推進過程中，必然會遇到許多新情況、新問題。概括起來說，主要是資金和機制兩大問題。
2.1資金還需要進壹步籌措
經測算，江陰市“萬頃良田建設工程”總投資為56534.3萬元(不包括社保資金)。其中，拆遷及搬遷費用為45085萬元，約占總投資的80%;主、次幹道、農橋、林網、水利設施、土地整理等費用為11449.3萬元，約占總投資的20%。目前，資金平衡的主要來源為:①工程建成後可形成35.85公頃掛鉤周轉指標，扣除用於安置房建設10.755公頃(按照30%計算)，節余25.095公頃用於出讓，如果按照凈土地收益30萬/畝計算，土地凈收益約為1.13億元，約占總投資的20%。②工程實施後，估算原有耕地和新增加耕地每畝收益分別增加約400元和1100元，即分別增加年收入413萬元和69萬元;部分坑塘水面將進行水產養殖，估算每畝年收益增加600元，可增加年收入54萬元。按照20年作經濟分析期，按7%社會折現率折現，測算產生的經濟效益現值為5678萬，約占總投資的10%。③根據《關於印發〈江蘇省“萬頃良田建設工程”試點方案〉的通知》(蘇國土資發〔2008〕290號)文件精神，可向省爭取土地開發整理項目專項資金2510萬元，約占總投資的4.44%。如此，資金還需想方設法去平衡。
2.2機制還需要進壹步完善
(1)土地流轉機制不夠完善。“萬頃良田建設工程”首先要解決的是土地流轉問題，而現階段還沒有建立符合市場經濟要求的農村土地流轉機制，尚無成功的固定模式，要在短時間內和農民自願的基礎上全部完成土地的流轉實不是壹件容易的事情。
(2)社會保障機制不夠完善。由於江陰市已不再使用“農保”辦法，目前明確“萬頃良田建設工程”按照“城保”操作，尚無具體政策規定，在實際操作中會碰到困難。
(3)部門協作機制不夠完善。“萬頃良田建設工程”***需要10多個部門的聯動，在“萬頃良田建設工程”過程中部門與部門、部門與鎮之間的協作方式還不夠明確。
3對策建議:創新、完善、監管壹樣不能少
“萬頃良田建設工程”是壹項復雜的系統工程，要圓滿完成這項工作，必須要牢牢把握工程進度和工程質量兩個關鍵環節，努力在完善相關制度的基礎上開拓創新。
3.1積極創新
(1)要積極創新符合市場經濟要求的土地流轉模式。主要應解決以下三個問題:①盡快建立土地流轉服務體系，培育和發展為土地流轉服務的中介組織，開展土地流轉供求登記、信息發布、土地評估、政策咨詢等服務工作，形成規範的土地流轉市場，建議各鎮要建立相應的土地流轉服務中心。②盡快建立土地流轉價格定價機制，總的原則是依靠市場形成合理的土地流轉價格，並易於群眾接受;③盡快出臺江陰市萬頃良田土地流轉辦法，做到有據可依。江陰市“萬頃良田建設工程”計劃於2009年年底全面竣工，在工程實施期間，土地流轉的市場、價格、操作機制必須同步建立，並在工程竣工之前完成土地流轉。
(2)要創新符合江陰實際的農村社會保障辦法。主要應處理好放棄土地承包經營權農民的社會保障問題。江陰市在推進“三置換”工作試點中明確，允許農民土地承包經營權置換城鎮保障，並且規定江陰市“萬頃良田建設工程”也按照“三置換”政策執行，由於工程區內涉及的人員較多，***計4584人，應盡快界定放棄承包經營權的條件和範圍。當前應根據政府財力情況，優先考慮工程區內769戶被拆遷人員的社會保障問題，這些被拆遷人員中，凡是放棄土地承包經營權的，政府應首先予以辦理城鎮保障。按照目前江陰市壹次性買斷城鎮社會保險政府承擔部分每人約為3.5萬元計算(當然還有年齡段可考慮進去)，這個數字政府也容易解決。剩余人員按照城保擴面的方向逐步、有計劃解決。
3.2努力完善
應著重完善“萬頃良田建設工程”的相關政策。
(1)要盡快制定江陰市“萬頃良田建設工程”的資金扶持政策。①應將省返還的新增建設用地有償使用費、農業重點開發資金和出讓金用於農業部分作為“萬頃良田建設工程”的專用資金。江陰市2007年省返還新增建設用地土地使用費9350萬元，盡管2008年用地指標減少，但新增建設用地有償使用費標準增加壹倍，預計返還數額不會下降。按照不下降測算，省農業重點開發資金應為1001.8萬元(公式為:9350÷0.7÷1.6÷2×2400)。出讓面積按照每年3000畝計算，出讓金用於農業部分應為1770萬元。以上三項相加，可解決資金約為1.2億元，約占總投資的21.43%。②應將“萬頃良田建設工程”區內的水利設施、主次幹道、林網、農橋等費用列入地方財政預算，作為配套資金予以落實。江陰市“萬頃良田建設工程”的水利設施、主次幹道、林網、農橋測算總費用為8943萬元，約占總投資的15.8%。由此可知，上述兩塊扶持資金相加，也只解決約2.1億元，仍有缺口資金1.6億元，還需政府“買單”。③應建立江陰市“萬頃良田建設工程”專項基金，專項用於“萬頃良田建設工程”，以彌補“萬頃良田建設工程”的資金不足。另外，還應組建投資公司，搭建融資平臺，采用多措並舉，實現資金平衡。
(2)要盡快出臺土地流轉的相關優惠政策。建立土地流轉市場服務體系，僅僅解決了規範的問題，要想改變農民的傳統，除了健全社會保障之外，還應及時出臺鼓勵農民土地流轉的相關優惠政策，才能真正實現大規模的農村土地流轉，政府重點要解決土地流轉農民的培訓、就業、子女入學等困難，真正消除農民的後顧之憂。
3.3加強監管
為保證江陰市“萬頃良田建設工程”的順利實施，應十分重視監管工作。
(1)應強化對土地流轉的監管。①加大對侵害農民利益行為的督查力度，切實履行土地流轉合同，維護農民土地流轉的權益;②建立農村土地流轉糾紛仲裁委員會，給予壹定的工作經費，賦予壹定的行政行為，並盡快按程序開展工作，將土地流轉糾紛消除在萌芽狀態。
(2)強化對耕地利用效率的監管。要建立處罰與承包地收回制度，對於浪費土地資源，在壹定期限內(如壹年或兩年)撂荒或疏於管理的農戶，政府農業部門有權進行經濟處罰，發包方有權依法收回承包地，這樣既可以有效防止土地的荒蕪與浪費，又可以促進土地的流轉。
(3)強化對工程建設質量的監管。“萬頃良田建設工程”是壹項重在長遠的建設項目，工程建設的質量要嚴格按照工程建設的規劃設計標準進行施工，各項指標必須達到設計要求，對初驗不合格的，要堅決整改;要嚴格工程建設資金的使用，把資金足額、正確地使用於“萬頃良田建設工程”項目之上。通過強有力的監管，努力將“萬頃良田建設工程”建成“田成方、路成網、樹成林”的適應現代化機械作業的優質高標準農田，切實推進現代化高標準農業的發展。