壹、杭州開發區節約集約用地狀況
杭州開發區行政管轄面積104.7平方公裏（含部分軍區、武警農場、監獄用地），轄下沙、白楊兩個街道辦事處，國務院批準開發面積為10平方公裏。截止2008年底，未達到供地條件的土地僅為28.65公頃，土地開發率已達97.1%。近年來，開發區嚴格土地資源管理，探索建立了土地節約集約利用評價考核體系，制定了高於全省標準的“雙控”指標，嚴把項目準入關，放寬了容積率和建築高度，嚴格控制綠化率和建築密度，不斷提高土地開發強度；同時積極推進工業用地“騰籠換鳥”，著力挖掘存量土地的利用潛力，土地節約集約利用程度不斷提高。
1、土地節約集約利用程度總體較好。從數據分析來看（見附表），截止2008年底，杭州開發區土地開發率、供應率、建成率分別達到97.1%、91.9%、95.9%，土地開發程度較高；工業用地率、高新技術產業用地率分別達到69.2%、27.1%，用地結構較優；綜合容積率、建築密度、工業綜合容積率、工業用地建築密度分別達到0.77、25.7%、1.04、35.3%，土地利用強度較大。在用地效益方面，工業用地和高新技術產業用地產出強度分別達到12393萬元/公頃、26589萬元/公頃，產出效益較好。同時在管理績效方面，尤其是土地利用監管方面比較到位。杭州開發區土地節約集約利用程度綜合評價值為91.2%，總體較好。
2、土地節約集約利用仍存在“短板”。從實際情況來看，杭州開發區雖然目前土地開發程度、用地結構狀況、利用強度及產出效益等評價指標較好，但工業用地固定資產投入強度指標相對偏低，工業用地的容積率有待進壹步提高，生產型服務業比例仍然偏低，這些方面有待進壹步挖掘企業投資潛力，提高土地利用效率。
3、存量土地需要進壹步優用快用。根據測算，杭州開發區內還有未建成土地144.4公頃，占總面積的14.39%。其中，已經供應尚未建成土地36.52公頃，已達到供應條件未供應土地79.23公頃，未達到供地條件的土地28.65公頃，主要分布在出口加工區內。近年來，開發區土地資源不足的矛盾日益突出，但這些土地壹直未開發，影響了經濟社會的發展，需要通過有效措施促進開發建設，做到有地優用、有地快用。
二、面臨的形勢及經驗啟示
從宏觀和自身情況來看，隨著經濟社會的發展，杭州開發區土地要素制約矛盾日益突出，國土資源管理工作面臨的形勢也越來越嚴峻、任務越來越重，主要表現在：
壹是嚴格的土地管理措施使用地環境更加嚴竣。近年來，針對突出的用地供需矛盾，國務院、國土資源部及有關部委相繼出臺了壹系列嚴格土地管理的政策措施，這些非同尋常的措施顯示，國家已經把土地作為宏觀調控的重要手段之壹，土地市場治理整頓將繼續保持高壓態勢，土地供應的閘門會把得更緊，各項管理措施會更加嚴格、更加規範。即使在當前擴內需、保增長的形勢下，保障用地的同時，繼續堅持強化監管，落實兩個最嚴格的土地管理制度，堅守18億畝耕地紅線。嚴格防止各類違法用地的產生已成為國土部門重中之重的任務。
二是有限的可用土地難以滿足建設用地需求。經過前幾年的開發建設，杭州開發區下沙區塊可開發土地數量極其有限，雖然還有少量工業用地，但主要分布在出口加工區內，受加工區政策等因素限制，開發還有壹定難度；新城核心區塊雖然基本完成拆遷，但大部分已被農居、社區10%留用地等公***、社會事業項目布置，留有用地已經不多。開發區前進工業園區規劃空間40平方公裏，但目前90%以上仍為基本農田，調整外移基本農田還有不少困難，用地受到嚴重制約，加上土地指標緊缺，江東“有地”而不能“快用”，供需矛盾依然突出。
三是規範的征地程序壹定程度上增加征地難度。國家出臺的《關於完善征地補償安置制度的指導意見》，對征地工作程序提出了更高的要求，這無疑會進壹步加大征地難度、延長征地時間。而且，當前被征地農民對補償的要求越來越高，如果處理不好，可能會引發征地矛盾，帶來不穩定因素。目前，開發區下沙區塊已基本完成整體征地拆遷，前進工業園區由於飛地開發、土地權屬復雜、征地農民認為區片價格偏低以及歷史遺留問題等原因，征地難度較大，影響了開發的速度。
在節約集約用地方面，國內有些地區和城市進行了積極探索，積累了壹些寶貴的經驗和做法，給了我們很好的啟示和借鑒。主要有：
1、昆山的經驗和做法。國土資源管理工作是全國的典範，在土地節約集約利用上，主要做法有：壹是堅持以嚴格的土地利用標準來規範集約用地。按鄉鎮工業集中區、省級開發區、國家級開發區等不同區域外資項目的投資強度每畝分別不低於40萬、50萬、60萬美元，民資項目不低於250萬元/畝。二是興建標準化廠房並積極引導工業項目向園區集中。在全市範圍內規劃建設了八大原創型企業基地，統壹建設三層以上的標準廠房，為投資規模在500萬美元以下的外資項目、2000萬元人民幣以下的民資項目提供生產經營場所，容積率達1.3，配套設施***享，改變以往小型企業“麻雀雖小、五臟俱全”的用地局面，大大提高了土地的集約利用水平。三是以政策為導向，提高投資強度和土地利用效率。工業廠房建築在收取基礎實施配套費時，采取對建單層廠房全收、兩層廠房減半、三層廠房以上全免的方式，鼓勵節約用地。四是采取合理的用地成本促進集約用地。規定工業用地地價不低於12萬元/畝，同時還在全國率先推出了工業用地招、拍、掛，以地價桿杠強化集約用地。五是積極引導農民向城鎮和農村新型社區集中。將農村居民新型社區建設與農民動遷安置、村莊整理、小城鎮建設和集約用地有機結合，涉及農民宅基地動遷和對零星宅基地整理的，按照“拆壹還壹”的政策安置到農村居民新型社區。
2、廣東的經驗和做法。大力推進節約集約用地試點示範省建設，主要做法有：壹是開展“三舊”（舊城鎮、舊村莊、舊廠房）改造工作。研究出臺推進“三舊”改造工作有關政策，促進產業結構調整升級，優化用布局，提高土地利用效率。二是推進利用低效園地山坡地補充耕地工作，確保耕地占補平衡和耕地保護任務完成。三是制訂新增建設用地配置政策。開展節約集約用地評價工作，制訂不同地區、不同項目的供地指南，對土地利用績效高的項目和地區實行用地傾斜政策。四是加大閑置土地處置力度。通過無償收回、限期開發、異地置換、掛賬收地、退地還耕、協議收購或托管等壹系列措施，充分盤活使用閑置地，減少新增建設用地。五是加大用地批後監管力度。建立用地批後監管系統，促進土地有效利用，防止土地出現新的閑置和浪費。六是保持違法違規用地查處整治高壓態勢，嚴肅查處土地違法案件。
還有蘇州工業園區對投資額低於1000萬美元的項目推薦進標準廠房，北京經濟開發區則要求入區企業每畝投資在67萬美元以上、產值在800萬元以上、稅收在40萬元以上，上海閔行開發區不惜倒貼資金動遷了低效企業，嘉興在全市範圍推行基礎設施建設用地有償使用等等，這些做法都值得學習和借鑒。
三、對節約集約用地的幾點思考與建議
當前及今後壹個時期，是杭州開發區實現從“建區”向“造城”、從“依江發展”向“跨江發展”戰略轉變的關鍵時期，也是開發區加快轉型升級、實現跨越發展的關鍵階段，對土地利用和管理提出了更高的要求。節約集約利用土地，是破解資源瓶頸制約難題的根本途徑，也是今後壹個時期開發區土地管理工作的重點，應正確處理好保護土地資源和保障發展的關系，堅持正確的指導方針，明確主要目標，抓住工作重點，采取堅決有效措施，確保開發區經濟社會的可持續發展。
在指導方針上，要充分認識土地資源的有限性，正視自身存在的不足，認真學習借鑒其他城市的經驗和做法，更加有效推進土地集約利用，不斷提高土地綜合效益。
在工作目標上，要適應耕地保護政策要求，既要有壹定的建設用地數量，努力保障重點項目、主導產業等用地需求，確保經濟增長，更要全面提高建設用地集約利用水平，使有限的土地指標和土地資源創造出更佳更大的效益。
在工作舉措上，當前應重點抓好以下幾個方面：
1、研究建立土地節約集約利用評價考核工作機制和體系，將土地節約集約利用評價考核工作常態化。結合省市開展土地集約利用潛力評價要求，進壹步加強土地節約集約利用工作，研究成立開發區土地節約集約利用評價考核領導小組，實行土地利用全過程評價考核，完善項目引入決策階段的用地預評價、項目建設過程中的跟蹤評價和項目竣工後的驗收評價考核，嚴格把好供地前的預審關和批後監管關。同時，應借鑒昆山、蘇州等城市的做法，積極研究制定開發區土地集約高效利用的相關激勵、約束辦法。
2、全面梳理存量土地資源，挖掘內涵式開發潛力，進壹步鼓勵建設項目拓展地上和地下空間，破解工業發展空間不足的矛盾。根據評價分析，當前開發區工業用地固定資產投資強度和產出強度還有較大提升空間，園區綜合容積率、建築密度、工業用地綜合容積率和工業用地建築密度等也有進壹步提升的空間。下壹步，壹方面要認真落實“壹調兩寬兩嚴”方針，適當調整規劃指標和功能布局，繼續鼓勵企業利用閑置廠房、預留用地及改擴建等方式進行增資擴產，提高存量土地綜合效益；另壹方面要進壹步更新土地觀念，提高對立體空間資源的認識，在保障人防、城市公***安全設施和消防要求的同時，充分利用地下市政及重大設施等的建設，進行地上、地下空間綜合開發和利用。如結合地鐵工程建設，以樞紐站為核心，加強周邊各類相關設施的互聯互通，形成與地上密切銜接，以交通功能為主導，集商業、休閑、民防等功能為壹體的地下綜合公***活動空間。
3、進壹步探索“騰籠換鳥”的途徑、管理辦法和措施，為挖掘內涵式土地開發潛力提供體制和機制保障。開發區不同於壹般的城市，其中壹項重要功能是產業集聚，應該具有更強的流動性。對壹些長期閑置、瀕臨倒閉、產業轉移等企業和用地，通過無償收回、限期開發、異地置換、協議收購等壹系列措施，積極盤活低效利用土地，引進新的項目或調整土地用途，實現產業轉型升級。下壹步，應借鑒昆山、上海、廣東的做法，建立健全“騰籠換鳥”工作機制，制定完善相關管理辦法，進壹步發揮資產經營公司、土地整理中心等主體作用，繼續推進“騰籠換鳥”，努力挖掘內涵式土地開發潛力，始終保持開發區集聚輻射功能的生機和活力。
4、正確對待擴展能力，對於已達到供地條件而未供應土地和未達到供地條件的土地做適當保留。在開發區基本建成的情況下，土地供需矛盾日益突出，保留部分尚未開發的土地有利於開發區的可持續發展。尤其是，未供應土地和未達到供地條件的土地大部分都在出口加工區。壹方面，要繼續推進出口加工區功能疊加和保稅物流中心（B型）建設，盤活區內存量土地，進壹步拓展發展空間；另壹方面，應適當預留壹定的發展用地，借鑒其他城市的做法，建設壹批標準廠房，引導中小項目向標準廠房集中，提高土地的集約利用水平。
5、在總結下沙土地利用和管理經驗基礎上，大力推進江東土地節約集約利用工作。前進工業園區40平方公裏是杭州開發區在江東的空間拓展區域，目前正處於啟動開發階段，具有較好的土地節約集約利用基礎和條件。總結下沙經驗並借鑒其他城市做法，園區節約集約用地工作應著重把握好以下幾點：壹要把好規劃關。根據區塊定位，科學合理布局產業、公建配套等各類用地，認真落實“壹調兩寬兩嚴”方針。二要把好準入關。建立健全招商項目聯審制度，嚴格項目選址、環境影響評價、項目建設容積率、投入及產出等準入評審，嚴把項目質量關，避免走占地大、消耗高、汙染重、效益低的粗放式發展路子。規劃建設壹批標準廠房或孵化器，積極引導中小項目租用工業廠房或進入孵化器發展。三要把好監管關。會同規劃等部門，嚴格把好供地前的預審關、分批次供地環節關、批後監管關，切實提高土地利用綜合效益。同時完善基礎設施配套環境，提升土地開發價值，要有效執行土地招拍掛制度，合理控制出讓土地面積，提高土地利用率。
附表 杭州經濟技術開發區土地集約利用程度總體評價表
目標
權重值
子目標
權重值
指標
權重值
現狀值
理想值
指標集約度分值
子目標集約度分值
目標集約度分值
集約度綜合分值
土地利用狀況
0.43
土地開發程度
0.3
土地開發率
0.32
97.1%
100%
97.1%
95.0%
97.1%
91.2%
土地供應率
0.32
91.9%
100%
91.9%
土地建成率
0.36
95.9%
100%
95.9%
用地結構狀況
0.25
工業用地率
0.58
69.2%
70%
98.9%
99.4%
高新技術產業
用地率
0.42
27.1%
25%
100%
土地利用強度
0.45
綜合容積率
0.26
0.77
0.8
96.3%
97.2%
建築密度
0.22
25.7%
28%
91.8%
工業用地綜合
容積率
0.28
1.04
1.0
100%
工業用地建築
密度
0.24
35.3%
35%
100%
用地效益
0.36
工業用地投入產出效益
1.0
工業用地固定資產投入強度
0.36
3194.1萬元/公頃
4590萬元/公頃
69.6%
86.1%
86.1%
工業用地產出
強度
0.36
12393萬元/公頃
13500萬元/公頃
91.8%
高新技術產業用地產出強度
0.28
26589萬元/公頃
25000萬元/公頃
100%
管理績效
0.21
土地利用監管績效
0.54
到期項目用地處置率
0.47
-(100%)
100%
100%
100%
87.8%
閑置土地處置率
0.53
-(100)%
100%
100%
土地供應市場化程度
0.46
土地有償使用率
0.54
73.9%
75%
98.5%
73.4%
土地招拍掛率
0.46
2.2%
5%
44%