近年來，我國住房制度改革不斷深化，住房問題也成了重要的民生問題，黨中央、國務院高度重視解決城市居民住房問題，始終把改善城市居民居住條件作為城市住房制度改革和房地產業發展的根本目的。2007年8月7日，國務院發布了《關於解決城市低收入家庭住房困難的若幹意見》（國發[2007]24號，以下簡稱24號文件），其核心內容是要“加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”，基本確立了我國住房保障制度的政策框架，並首次明確了廉租房制度在住房保障體系中的重要地位，為進壹步建立健全城市廉租住房制度、改進和規範經濟適用房制度提出了更為具體的指標、要求和計劃。這是我國房地產政策和住房制度改革的重要文件，必將對我國的房地產市場產生深遠影響。而土地是我國房地產發展和住房制度改革的重要基礎，土地政策對建立我國的住房保障制度起到了關鍵作用。
壹、我國土地政策變化和住房制度改革的歷史進程
（壹）1994～1998年的城鎮住房制度改革，土地使用權可以依法轉讓
1994年，《國務院關於深化城鎮住房制度改革的決定》（國發[1994]43號）提出要建立與我國社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化，加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求，由此全面啟動了我國住房體制改革。與此相對應，這個時期我國土地管理政策也經歷著重大變化。土地使用權可以依法轉讓，得到了《憲法》和《土地管理法》的確認。1990年5月，國務院頒布了《中華人民***和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資成片開發經營土地暫行管理辦法》，這標誌著我國的土地市場走上了有法可依的軌道，為我國的城鎮住房制度改革提供了很好的市場環境。
（二）1998～2003年住房分配貨幣化，土地市場建設推進住房制度改革
1998年，《國務院關於進壹步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發[1998]23號）的政策主旋律是“市場化”，確立了“建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系”的住房政策，並且針對不同收入家庭實行不同的住房供應政策；最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。這標誌著經濟適用住房成為我國社會主義市場經濟下多層次住房供應體系的主體之壹。針對住房“市場化”，已有的土地政策已不能適應住房制度改革的需要，亟待改進。當年國土資源部成立，同年8月修訂後的《土地管理法》公布，12月公布了《土地管理法實施條例》，至此我國土地使用制度改革和土地管理的法律體系初步形成。2001年，國務院下發了《關於加強國有土地資產管理的通知》（國發[2001]15號），通知就加強國有土地資產管理、防止國有土地資產流失、深化土地使用制度改革、建立完善土地市場、規範土地審批行為等重大問題，有針對性地提出了壹系列制度性措施，為推進土地市場建設進而推進住房保障制度改革提供了重要依據和強有力的保證。
（三）2003～2007年建立住房保障制度，嚴格土地宏觀調控
自2003年以來，我國房地產市場出現了商品化程度過高過快、國有資產流失、市場秩序混亂、忽視保障性住房建設等種種問題，國家從土地“8·31”大限，到“國八條”、“國六條”，提出了壹系列調控措施。2003年11月15日，由建設部、財政部、民政部、國土資源部和國家稅務總局審議通過了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》國家稅務總局令第120號（第120號令）；2004年5月13日，建設部、國家發展和改革委員會、國土資源部、人民銀行印發了《經濟適用住房管理辦法》的通知（建住房[2004]77號令）等壹系列的政策法規文件，從把緊土地出讓關、通過稅收政策抑制旺盛的住房投資需求，到強調政府的住房保障職能，增加對城市最低收入貧困家庭廉租房的供給，體現了我國政府對城鎮中低收入家庭住房問題的關心與重視。這期間，國務院下發了《關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）和《關於加強土地調控有關問題的通知》（國發[2006]31號）兩個加強土地管理和調控的重要文件，要求建立健全土地節約利用和收益分配機制，提出壹定比例國有土地使用權出讓價款應當用於廉租住房建設；嚴格土地管理，進壹步規範土地市場加強土地在宏觀調控中的 “閘門”作用，不斷提高服務社會和市場的能力。
二、24號文件對我國住房制度的影響
24號文件是我國自1994年住房體制改革啟動以來，國務院下發的與住房制度改革相關的重要文件。 總結了1994年以來我國有關住房制度改革的實踐經驗，針對當前房地產市場出現的問題，為解決低收入家庭的住房提出了新的保障措施，涉及房屋、土地、民政等多方面政策，這對於構建起壹個“以低收入群體為核心”的政策性住房供給體系將起到極大的推動作用。
（壹）住房保障被定性為政府公***服務的重要職責
24號文件把解決城市低收入家庭住房困難作為維護群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內容，“作為政府公***服務的壹項重要職責”。 將廉租房、經濟適用房等保障性住房，通過正式的文件安排列為公***產品，作為政府義不容辭的職責，這是房地產調控的壹大進步。
（二）廉租房的供應對象擴展到了城市低收入家庭，農民工住房問題進入了政府關註的視野
24號文件將廉租房的供應對象由以往的城市最低收入家庭擴展到了城市低收入家庭，同時還提出了廉租房與經濟適用房家庭的無縫連接，從而解決“夾心層”家庭住房問題。同時，24號文件要求各地在 “十壹五”期末，應使農民工等其他城市住房困難群體的居住條件得到逐步改善。城中村改造時，要考慮農民工的居住需要，在符合城市規劃和土地利用總體規劃的前提下，集中建設向農民工出租的集體宿舍。
（三）新的政策制度安排更具可操作性，重點滿足居住需求
與以往政策文件不同，24號文件相對更具有可操作性。通過圍繞滿足居住需求展開的具體數字、標準和原則的規定，保證了住房保障政策取得實效。新的保障標準嚴格限制了廉租房與經濟適用房的面積，以能夠基本滿足城市低收入家庭的日常居住需求為準，與低收入群體的基本需求緊密對接，而不會出現保障供給與保障需求相脫節。 為了實現住房保障重點的轉變，24號文件明確規定了廉租住房保障資金的兩個來源：住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用之後全部用於廉租住房建設，土地出讓凈收益用於廉租住房保障資金的比例不得低於10%。比以前出臺的《土地出讓金管理辦法》及《國務院辦公廳轉發建設部等部門關於調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》（國辦發[2006]37號）規定的用於廉租住房保障的基本資金底線是土地出讓金凈收益的5%，提高了壹倍。
三、通過進壹步加強土地調控來推動我國住房制度改革
24號文件充分強調政府在住房領域的公***服務與社會保障職能，為我國土地管理提出了新的更高的要求。國務院《關於促進節約集約用地的通知》（國發[2008]3號），明確要求切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出壹條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，提出土地管理中要努力優化住宅用地結構，合理安排住宅用地，確保不低於70%的住宅用地用於廉租房、經濟適用房、限價房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設，防止大套型商品房多占土地。國土資源部下發了《關於認真貫徹 ＜國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若幹意見＞進壹步加強土地供應調控的通知》（國土資發[2007]236號，以下簡稱《意見》），提出進壹步加大土地供應結構調整力度，保證用於解決城市低收入家庭住房困難的住房用地供應。
（壹）《意見》中關於土地供應政策的要求
在《意見》中，要求科學編制土地供應計劃，優先安排用於解決城市低收入家庭住房困難的住房用地。市縣國土資源管理部門要優先安排廉租住房、經濟適用房和中低價位、中小套型普通商品住房建設用地，其年度供應總量不得低於住宅用地供應總量的70%。
廉租住房、經濟適用住房建設用地實行劃撥方式供應。嚴禁新征收或購買土地搞集資合作建房，對國家機關搞集資合作建房的，壹律不得供地。此外，對超出合同約定動工開發日期滿1年未動工開發的，要依法征收土地閑置費，並責令有關企業限期動工、竣工。土地閑置費原則上按出讓或劃撥土地價款的20%征收。滿2年未動工開發的，要堅決無償收回。對收回的閑置土地，要優先安排用於廉租住房、經濟適用住房建設。
（二）國土資源管理部門如何為住房制度改革提供有力保障
近年來我國住房保障制度改革取得了很大的進展，住房保障制度除住房公積金外，主要通過經濟適用房、廉租住房和“兩限房”來體現。除“兩限房”剛剛起步，經濟適用房和廉租住房政策都已經執行了壹段時間，暴露出來的問題還不少，分別表現在：經濟適用房供給不足，而且在執行過程中出現偏頗；廉租住房制度覆蓋面還很小，沒有得到全面實施，各地差異較大，確定主體對象困難而且資金保障不穩定。
針對上述問題，從土地管理角度出發，應當通過建立責任制，提高土地利用規劃作用，保障土地供應，加強監督管理等措施，進壹步加強保障性住房建設，解決城市低收入家庭住房問題，促進社會主義和諧社會建設。
（1）加強法治建設。法律是對權利的最高保障，只有把在以往改革實踐中好的政策措施通過立法固定下來，才能得到很好的貫徹落實，人民群眾才能得到真正的實惠。如有些地方政府不願無償提供那麽多的土地建設經濟適用房，因為他們認為只有商品房開發才能給政府帶來大量的收益，搞經濟適用房只增加負擔，所以不主動推進住房保障。但是從保障民生、穩定社會的大局講，建立住房保障制度是事關人民群眾切身利益的大事。 只有通過法律把政府的責任固定下來，作為政府考核內容，地方政府才會認真對待、強勢推進。另外，如何從法律上保障廉租房、經濟適用房和“兩限房”的權利，使低收入家庭住得安心和舒心，也是當前亟待解決的問題，《物權法》的實施，為此提供了契機。
（2）加強土地規劃的龍頭作用。土地是房屋建設必不可少的，作為國土資源管理部門，應該在編制土地利用總體規劃時就考慮不同住房用地的規劃問題，註重保障性住房用地的區位和環境因素，防止不合理的規劃導致新問題的產生。同時應做好與城市規劃、城鄉統籌規劃等的銜接。
（3）加強土地供應管理。建設房屋就需要使用建設用地，但每年的新增建設用地是有限的，受土地供應計劃管理。這就需要國土資源管理部門充分挖掘現有建設用地用於住房保障，做到土地的節約集約利用；同時做到調整土地供應結構、保證並優先安排用於解決城市低收入家庭住房困難的建設用地。
（4）加強監督管理，嚴格落實用地政策。當前，針對房地產市場，有了好的土地調控政策還不夠，要使各項政策落到實處、真正發揮其作用才是關鍵，所以必須要加強監管。 在供地時要加強監管，禁止以廉租住房、經濟適用住房為名，以劃撥方式取得土地後挪用於商品住房開發。同時，通過加大對閑置土地的處置力度，加大土地出讓收入的征收力度，落實好“土地出讓凈收益用於廉租住房保障資金的比例不得低於10%”的規定，保證保障性住房的充足供應。