英國建造和維修燈塔的機構是領港公會（在英格蘭和威爾士）、北方燈塔委員會（在蘇格蘭）和愛爾蘭燈塔委員會（在愛爾蘭）。這些機構的開支由通用燈塔基金撥出。這項基金的收入來源是由船主繳納的燈塔稅。燈塔稅的繳納和報表管理由領港公會負責（在英格蘭、威爾士、蘇格蘭和愛爾蘭均可繳納），而具體的征稅由港口的稅務局完成。從燈塔稅得來的錢屬於通用燈塔基金，由商業部控制。燈塔機構向通用燈塔基金領取它們的開支。
商業部和各燈塔機構的關系有些類似於財政部和英國政府部門的關系。這些機構的預算必須經商業部批準。三個機構的預算方案必須在聖誕節期間提交給商業部，而且需要每年在倫敦召開的燈塔大會上加以審議。除了這三個燈塔機構和商業部外，出席大會的還有燈塔咨詢委員會——即代表船主、水險商和貨運者的船運協會（壹個商業協會）的委員會——的成員。燈塔咨詢委員會盡管沒有法定的權力，然而在討論過程中卻起著重要的作用。燈塔機構在制定預算時，商業部在決定是否通過預算時都要考慮它的意見。燈塔稅的標準由商業部決定，以使在某壹年限內的稅收收入足夠維持支出。但是在制定工作規劃和改變原有安排時，大會的參加者，特別是燈塔咨詢委員會的成員必須考慮新的工作規劃和改變原有安排對燈塔稅標準的影響。
征收燈塔稅的根據在1898年頒布的商業船運（商業船舶基金）法的第二細目表中有說明。雖然後來理事會條例對燈塔稅標準及其中的某些方面作了修改，目前的征稅結構基本上是1898年確定的。對於在英國到港或離港的壹切船只，每個航次每噸的納稅標準有極大的不同。“內航”船只壹年內10個航次之後就不再繳納燈塔稅。“外航”船只6個航次之後就不再納稅。這兩類船只的收稅標準不同，如果船的體積相同，“內航”船只10個航次所繳納的稅額近似等於“外航”船只6個航次所繳納的。某些船只每噸納稅率比較低，如超過100噸的帆船及巡航船。拖船和遊艇按年納稅而不是按航次納稅。而且，有些船只可免繳燈塔稅：屬於英國或外國政府的船只（運載貨物或乘客的除外），漁船，底卸式船和挖泥船，小於100噸的帆船（遊艇除外），小於20噸的所有船只（包括遊艇），只裝底貨的、等待燃料煤的、裝補給品的和避免海險的船只（拖船和遊艇除外）。所有這些條例都有限制條件，但它們足以說明條例的性質。
目前的情況是，英國燈塔服務的支出由通用燈塔基金撥出，該基金的收入來源於燈塔稅。基金除用於大不列顛和愛爾蘭的燈塔開支外，還用於某些殖民地的燈塔維修和建造、清除殘骸的支出，雖然這只占總支出的很小壹部分。燈塔也有壹部分開支不是由基金撥出的。如果“地方性的燈塔”只使某些使用特定港口的船只受益，它的建造和維修開支就不由基金支出，基金被限於通常為了“壹般航行”的燈塔的財政開支。“地方性的燈塔”的支出通常由港務局撥款，由港口稅彌補。
英國燈塔制度的演變歷史
穆勒在1848年的著作和西奇威克在1883年的著作中，就他們心目中存在的英國燈塔制度而言，他們肯定想到的是早期的情況。為了理解穆勒和西奇威克，首先應該了解19世紀英國燈塔制度的壹些情況和它的演變方式。然而，研究英國燈塔制度的歷史不僅有助於我們理解穆勒和西奇威克，而且能夠幫助我們開闊眼界，了解提供燈塔服務的各種可資利用的制度安排。在討論英國燈塔服務的歷史時，我僅限於英格蘭和威爾士，因為這兩地的燈塔制度是穆勒和西奇威克最為熟悉的。
英格蘭和威爾士主要的燈塔機構是領港公會。它也是英國最主要的領港機構。它經營療養院，為海員及其妻子、寡婦、孤兒管理慈善基金。它還負有許多職責，例如，檢修“地方性的燈塔”，為法庭的海事案例聽證會提供海事顧問和領港船長。它是包括倫敦港務局在內的港口委員會的成員。領港公會的成員在許多委員會 (包括政府委員會)中供職，處理海運事務。
領港公會是壹種古老的制度。它大概是從中世紀經海員行會演變而來的。1513年，壹份要求成立行會的請願書提交給亨利八世，1514年頒發了許可證書。證書賦予領港公會以領港管理權。這壹權力和慈善事業在許多年中壹直是領港公會最主要的工作。直到很久以後，它才考慮到燈塔本身。
17世紀以前，英國幾乎沒有燈塔，即使到18世紀燈塔也並不多見。然而，確實存在各式各樣的航標。大多數標誌設在岸上，並非特意用於導航的。這些標誌包括教堂和尖塔、房屋和樹叢等。浮標和信標也作導航之用。哈裏斯解釋說，信標並不是燈塔，而是“立在岸邊或海灘上，或許是頂端裝有老式籠的柱子”。16世紀初，航標的管理和信標的提供由海軍大臣負責。為了提供浮標和信標，他指派代表向受益於這些航標的船只收費。1566年，領港公會被賦予提供和管理航標的權力。它們也負責監督私人航標的管理。例如，壹個不經允許就砍伐作為航標的樹叢的人將被責以“假公濟私”的罪名，“並將被處以100英鎊的罰款（罰款收入由國王和領港公會平分）。1566年的法令在是否給予領港公會在水面上設置航標的權力的問題上似乎還存有疑慮。這壹疑慮在1594年被消除了，當時，海軍大臣將浮標和信標的管理權轉給港領公會。這些工作實際上是如何進行的並不清楚，因為1594年以後海軍大臣繼續負責管理浮標和信標，但後來領港公會在這些領域內的權威似乎被承認了。
17世紀初，領港公會在卡斯特和洛威斯托夫特設置了燈塔。但是直到該世經末，它才建造了另壹座燈塔。同時，私人也在建造燈塔。哈裏斯寫道：“伊麗莎白社會的壹個基本特征就是，那些公***工程的擁護者表面上是為了公***福利，但實際上卻是為了謀私利。燈塔也沒有逃脫他們的註意。”後來他寫道：“洛威斯托夫特的燈塔完工之後，領港公會的會員就心滿意足不再幹了……。1614年2月，300名船長、船主和漁民請求他們在溫特托立壹座燈塔，他們好像什麽也沒幹。對這類請求充耳不聞，不僅動搖了行會的信心，而且既然存在著贏利的前景，所以這等於邀請私人投機者插手。不久他們就這樣做了。”1610—1675年間，領港公會沒有建造壹座燈塔，而私人建造的至少有10座。當然，私人建造燈塔的要求使領港公會很為難。壹方面，領港公會希望自己成為建造燈塔的唯壹的權威機構；另壹方面，它又不願意用自己的錢建造燈塔。因此，它反對私人建造燈塔的努力。但正如我們所看到的，它沒有成功。哈裏斯評論道：“燈塔建造者是這壹時期投機者的典型代表。他們主要不是出於公***服務的動機。……愛德華·科克爵士1621年在國會上的演講對此提供了有力的依據：‘像船工壹類的工程建設者表面壹套，實際另壹套：他們聲稱是為了公***福利，其實是為了個人。’”困難之處在於，出於公***服務動機的人沒有建造壹座燈塔。正如哈裏斯後來寫到的：“應該承認，燈塔建造者的最初動機是個人利益，但至少他們能完成建造燈塔的任務。”
私人避免侵犯領港公會法定權力的辦法是從國王那裏獲得專利權。國王允許他們建造燈塔和向受益於燈塔的船只收取使用費。具體的做法是由船主和貨運主遞交壹份請願書，聲稱他們將從燈塔獲得極大的好處並願意支付使用費。我認為，簽名是通過正常渠道征集的，而且毫無疑問，它們代表了人們的心裏話。國王有時可能授權他們使用專利權以作為他們為他效勞的回報。後來，經營燈塔和征收使用費的權力由國會通過法令授予個人。
燈塔使用費由所在港口的代理者（它可能代理幾座燈塔）收取，這種代理者可以是個人，但通常是海關官員。每座燈塔的使用費是不同的。船只每經過壹座燈塔，就根據船只的大小繳納使用費。每個航次每噸收費比率有壹個通常的標準（如1/4或1/2便士）。後來，刊載有不同航程所要經過的燈塔相應收費標準的名冊發行了。
同時，領港公會實行了壹項既能保住權力又能保住錢財（甚至可能博研聯盟）的政策。領港公會申請經營燈塔的專利權，後向那些願意自己出資建造燈塔的私人出租，並收取租金。私人租借的先決條件是保證進行合作而不與領港公會作對。
這樣的壹個例子就是建造和重建坐落在普利第斯海岸14英裏礁石上的或許是英國最著名的伊迪斯通燈塔。D·阿蘭·史蒂文森評論道：“1759年在燈塔史上寫下了最富戲劇性的壹章：為了抵禦海浪的沖擊，建造者們表現了高度的事業心、才幹和勇氣。”1665年，英國海軍大臣收到壹份要求在伊迪斯通礁石上建造燈塔的請願書。領港公會評論道：這雖然值得，“但幾乎是不可能的”。私人企業編年史作者塞紹爾·斯邁爾斯寫道：“……以前，任何壹個膽大包天的私人冒險家都不在伊迪斯通礁石上建造燈塔，那裏的海面上連石頭影子都看不到，連壹小塊可以站立的地方都沒有。”1692年，沃爾特·懷特菲爾德提出壹項建議，領港公會和他達成壹項協議。協議規定：他建造燈塔，領港公會分享壹半利潤。然而，懷特菲爾德卻沒有著手這項工程。他將他的權利轉讓給亨利·溫斯坦利，後者在1696年與領港公會談判後達成壹項協議。協議規定：他得頭五年的利潤，以後50年領港公會分享壹半利潤。溫斯坦利造了壹座燈塔，後來又造了壹座來代替它。燈塔於1699年完工。然而，1703年的壹場大風暴把燈塔沖走了。溫斯坦利、燈塔管理員和他手下的壹些工作人員都送了命。那時這座燈塔的總造價為 8000英鎊（全部由溫斯坦利負擔），收入為4000英鎊。政府給予溫斯坦利的遺孀200英鎊的撫恤金和每年100英鎊的養老金。如果燈塔必須由具有公益心的人來建造，那麽在伊迪斯通礁石上將有很長壹段時間沒有燈塔。但是，私人利益又壹次占了上風。有兩個人，洛維特和拉迪亞德決定再造壹座。領港公會援引國會法令賦予的重建和收費的權力，同意向新的建造者出租這壹權力，而且條件比溫斯坦利優惠——租期為99年，每年租金為100英鎊，全部利潤歸建造者。燈塔於1709年竣工，它壹直工作到1755年才毀於壹場大火。租約還有50年才到期。燈塔的權利轉入他人之手。新的所有者們決定進行重建，他們邀請了當時最偉大的工程師約翰·斯米頓。他決定全部用石頭建造，而以前的燈塔是木結構的。燈塔於1759年建成。它壹直工作到1882年才被壹座領港公會新建的燈塔所代替。
如果我們考察壹下19世紀初的情況，就可以理解私人和私人組織在英國的燈塔建設中所起的重要作用。1843年燈塔委員會在它的報告中聲稱，在英格蘭和威爾士有42座燈塔(包括浮動燈塔)屬於領港公會；3座燈塔由領港公會出租給個人；7座燈塔由國王出租給個人；有4座燈塔是起初根據專利權後來根據國會法令屬於私人業主。也就是說，在總***56座燈塔中，有14座由私人或私人組織經營。在1820壹1834年間，領港公會建造了9座新的燈塔，購買了5個租給個人的燈塔（除了那9座新建的燈塔之外，又在伯恩漢新建了2座燈塔以替代1座買回的燈塔），購買了3座屬格林威治醫院所有的燈塔（它們是約翰·梅爾德倫爵士在1634年左右建造的，後根據他1719年的遺囑贈送給格林威治醫院）。1820年的情況是，24座燈塔由領港公會經營，22座由私人或私人組織經營。但領港公會的許多燈塔原先不是由他們建造的，而是通過購買或租約到期而得到的（伊迪斯通燈塔就是壹個例子，租約於1840年到期）。1820年24座由領港公會經營的燈塔中，12座燈塔是租約到期的結果，1座是1816年由切斯特理事會轉讓的。所以，1820年46座燈塔中只有11座是領港公會建造的，而34座是由私人建造。
由於領港公會的主要建塔活動開始於18世紀末，因此在早期，私人燈塔的地位甚至更為重要。關於1786年的情形，D．A．史蒂文森寫道：“很難評價領港公會對當時英國海岸燈塔的態度。根據它的行動而不是它的主張來判斷，行會建造燈塔的決心從來都不是很堅決的：1806年以前，只要有可能，它就把建造燈塔的權利租讓給承租人。在1786年，它控制著四個地方的燈塔：卡斯特和洛威斯托夫特（這兩處用地方性的浮標使用稅來管理），溫特森和西西裏（行會在這兩處立塔是為了阻止個人利用國王專利權收取使用費謀利”）。
然而，至1834年，正如我們所見，領港公會經營著總***56座燈塔中的42座。那時，議會強烈支持領港公會購買私人燈塔的建議。這項建議由下議院小型特別委員會於1822年提出。不久，領港公會開始購買某些私人燈塔。1836年，議會的法令把英國所有的燈塔授予領港公會，領港公會有權購買剩留在私人手中的燈塔。這壹工作到1842年完成。從那以後，除“地方性的燈塔”外，在英國不再有屬於私人所有的燈塔了。
1823—1832年間，領港公會花費了74，000英鎊購買了向弗拉索爾姆、費爾思斯、伯恩漢、北福雷蘭茲和南福雷蘭茲地方出租的燈塔。1836年法令公布之後，購買剩余的私人燈塔花費了近1，200，000英鎊，其中大筆費用是用來購買斯莫爾斯燈塔（租約還有41年到期）和其他三座燈塔：蒂瑪茅斯、斯伯思和斯克略斯（根據議會法令，它的租約還沒有到期）。購買這4座燈塔的費用為：斯莫爾斯，170，000英鎊；蒂瑪茅斯，125，000英鎊；斯伯恩，330，000英鎊；斯克略斯，445，000英鎊。這些費用的數目極大：購買斯克略斯的445，000英鎊等於（根據權威機構的估計）今天的 700—1000萬美元，而它可能產生的收益比今天要高得多（因為稅收水平較低）。因此，我們發現這些人不僅——用薩繆爾森的話來說——“靠經營燈塔而發了壹筆大財”，而且確實很成功。
從《下議院小型特別委員會1834年報告》中可以了解到支持領港公會集中管理壹切燈塔的理由：
本委員會吃驚地獲悉，燈塔建造在英國各地屬於完全不同的系統。管理機構不同，燈塔稅率和稅額不同，征收的原則也不同。本委員會發現，燈塔建造這項對英國海軍和商業至關重要的事業，不是在政府的直接監督下進行，由統壹部門領導，由富有責任心和遠見卓識、並以最有效率的方式和最節約的計劃保證航運安全的人民公仆管理，而是放任自流，那燈塔只能在海難之後，應地方的要求，慢吞吞地建造起來。所有這些或許可以看作是我們偉大國家的恥辱。過去以至現在，燈塔的建造在很大程度上是作為向國家貿易征稅的手段，為了少數幾個人的利益，他們正享受著國家給他們的這種特權。
本委員會認為，在任何時候，不必要地向我國的任何產業部門征稅都是不合理的。向航運業征稅尤其不合理，因為這使它和其他國家的航運業進行不平等競爭時處於很不利的地位。本委員會議為，航運業應免掉向其公開征收的不必要的每種地方稅和不公平稅。
因此，本委員會強烈建議，在任何情況下，燈塔稅應該降到與管理現有的燈塔和浮動燈塔，或建造和管理國家商業和航運所必需的新燈塔相適應的最低限度。
管理當局無視各獨立機構持續不斷地攫取大量收入（與上述的原則相反）；他們名義上是收取燈塔稅，支付管理燈塔的費用，實際上是為少數幾個人謀私利，以達到那些在建造燈塔時不曾考慮到的目的。對此，本委員會不得不表示遺憾。本委員會特別反對重訂出租某些燈塔契約的做法。12年來，下議院小型特別委員會壹直呼籲議院對這壹問題加以註意……
雖然這壹報告特別強調現有管理的不合理之處，認為某些私人燈塔管理不善，但是可以肯定，堅持將燈塔統壹由領港公會管理的主要理由是認為這樣做會降低燈塔稅。當然，這種建議認為燈塔的開支應由國庫支出，這將導致廢除燈塔稅。但這辦不到。在這裏，我們對此不作討論。
令人費解的是，為什麽由領港公會統壹管理燈塔就能降低燈塔稅。這種觀點可以在互補壟斷理論中找到某些依據，然而古諾到1838年才發表他的分析著作，所以它不會影響這些關心英國燈塔的人們的觀點，盡管他們比經濟學家更快地認識到古諾的分析著作的重要性。沒有任何理由認為統壹管理能使燈塔稅有任何下降。因為要向燈塔的前所有者提供補償，就需要壹筆和以前同樣數目的款項。正如領港公會所指出的，由於“作為借款償還的擔保，燈塔稅就被抵押了出去，……在債務還清之前，燈塔稅不能廢除”。實際上，在1848年貸款清償之後，燈塔稅也沒有降低。
另壹個降低燈塔稅的方法是領港公會放棄經營自己所有的燈塔所得的凈收入。這筆錢當然用於慈善事業，主要用來資助退休的海員、他們的寡婦和孤兒。燈塔稅的這種用途在1822年和1834年受到議會委員會的反對。1834年委員會特別提到救濟院扶養著142人。有8431個男人、女人和小孩領到年金36先令至30英鎊的資助。它建議正在接受養老金的人繼續接受，直到去世為止，但不增加新的名額，然而實際上卻沒有這樣做。
1853年，政府提議燈塔稅不要再用於慈善事業，領港公會在向國王提交的報告中聲稱，這項收益是它的財產，這和私人業主的燈塔的情況是壹樣的（而私人業主由此得到了補償）：
國王和立法機構過去壹直通過特許狀把燈塔的管理權委托給領港公會。特許狀沒有在任何方面改變作為私人行會的法人團體的法律地位，除了它必須管理燈塔作為獲此特權的條件。行會的法律地位在國王和公眾看來與燈塔稅和其他特權（例如市場、港口和集市等）授予個人的法律地位沒有差別。認為行會負有把燈塔稅降低到管理費用——包括或不包括建造的成本——的永久的法律責任而無用於其他用途的觀點，是完全沒有根據的，而且是不合法律的。如果在頒布特許狀時燈塔稅是合理的，那麽它將繼續有效，盡管由於船運的增加，燈塔稅將產生利潤。特許狀仍是有效的。在這裏，國王是為了大眾的利益，如果那時是合理的，以後則不可撤回。……行會對它們所建造燈塔的所有權與私人業主的所有權同樣有效……而且，將收益的壹部分用於慈善事業，使行會的權利至少與私人的權利同樣值得考慮。……屬於領港公會的燈塔和燈塔稅，就行會的目的而言，在嚴格的意義上，是它們用於這些目的的財產。……政府的建議似乎主張這壹大筆財產應該給船主，除管理燈塔的開支外其他壹概不收。它看似行會的慈善之舉，其實卻是財產的轉讓，而這財產是為了死去的船長和海員的利益，為了他們的家庭，對船主們來說是財產的遺贈品。
這份報告提交給貿易委員會，貿易委員會嚴厲地批評了領港公會的意見：
上議院議員們絲毫不懷疑領港公會聲稱屬於它所有的財產的權利。但是，……行會的情況與個人的情況存在著這樣壹個差別：行會擁有財產必須，至少就燈塔稅而言，是為了大眾的利益。因此必須考慮到公***政策的實際情況。議員們不認為為了公***目的的減稅違反財產原則，其中沒有任何既得利益者分享稅收收入。它向國王陛下某壹階層的臣民征稅，而這個階層卻沒有得到任何適當好處作為回報（任何超過管理燈塔的必要支出的燈塔稅就屬於這種稅）。這種減稅不僅沒有違反財產原則，而且是最公正、最有益的。議員們不認為用燈塔的剩余收入資助窮海員和他們的家屬有任何既得利益的動機，因為個人特權得以保全的既得利益的本質是大家和法律所熟知的。議員們真誠地對已經發放的養老金或其他福利工作不進行絲毫幹涉。他們認為不把現在任何人都無權得到的權利給予新的個人，根據公***政策的理由，並不是公正的……議員們認為，燈塔管理費應由燈塔使用費支付。用前壹代人為了保護船只避免觸礁而繳納的收入建造的燈塔應該是今天在英國海岸航行的人們的自然而公正的遺產。他們應該自由地享有環境所能允許的盡可能低的收費標準，其他的任何考慮都不應該成為問題。
燈塔稅用於慈善事業的做法於1853年停止。結果，這使燈塔稅的降低成為可能，價格更接近邊際成本，而且無數默默無聞的海員和他們的家屬的待遇變得更糟。而我們發現，由領港公會統壹管理所有的燈塔並不壹定會帶來這壹後果。
這種變化是1853年調整的壹部分，這壹調整就是設立商業海洋基金。燈塔稅（和壹定數量的其他款項）提供給該基金，該基金用於經營燈塔的支出和其他涉及航運的開支。1898年，這壹制度又有所變化，即取消了商業海洋基金，設立通用燈塔基金。這項基金全部由燈塔稅提供，它僅用於燈塔服務的管理。同時，計算燈塔稅的制度也簡化了。每個航次的納稅不再像以前那樣根據船只經過能夠獲益的燈塔的數目而定。1898年所確定的基本上就是第二節中描述的籌資和管理制度。當然，細節上稍有變動，但制度的基本特征自1898年以來壹直保留了下來。
結論
英國燈塔制度的概況及其演變表明，從穆勒、西奇威克和庇古的論述中所得到的結論有很大的局限性。穆勒似乎認為，假如類似英國燈塔的籌資和管理制度這類事物沒有建立起來，那麽燈塔的私人管理是不可能的（大多數現代讀者可能並不是這樣理解他的）。西奇威克和庇古認為，假如存在受益於燈塔而卻不能向其收費的船只，那麽政府就必須加以幹預。然而，受益於英國燈塔卻沒有繳納使用費的船只主要是那些不在英國港口停靠而由外國船主管理的船只。在這種情況下，不清楚所需要的政府行動的性質是什麽，也不清楚政府應該如何行動。例如，盡管俄國、挪威、德國和法國政府的船只並沒有在英國停泊，這些政府是否必須繳納使用費？或者是否必須支付給英國通用燈塔基金壹筆稅款？或者還是由英國政府拿出部分稅收支付給燈塔基金以彌補外國政府沒能繳納的缺額？
文中有關英國燈塔制度的論述只是揭示了某種可能性。早期的歷史表明，與許多經濟學家的信念相反，燈塔的服務可以由私人提供。那時，船主和貨運主可以向國王申請允許私人建造燈塔並向受益的船只收取（規定的）使用費。燈塔由私人建造、管理、籌資和所有。他們可以立遺囑出賣和處置燈塔。政府的作用局限於燈塔的產權的確定與行使方面。使用費由燈塔的代理人收取。產權執行問題對他們與對向船主提供貨物和勞務的供給者並無二致。產權只有在其調節使用費價格這壹點上起著異乎尋常的作用。
後來，英格蘭和威爾士的燈塔委托給領港公會，壹個對公眾負責的私人組織，但費用繼續由船只的燈塔使用費支付。薩繆爾森所熱衷的制度——由政府從普通稅中籌措資金，從來沒有在英國實行過。這種政府籌資的制度並不壹定要排除私人企業建造和管理燈塔，但它似乎不允許私人擁有燈塔（除非是很小的形式），這與持續到19世紀30年代末的英國的體制有很大的出入。