1山東省耕地後備資源現狀
1.1的總量和結構
據調查，山東省全部耕地後備資源面積為7590731.1畝，占全省土地總面積的3.20%，其中耕地後備資源6484615.0畝，占全省耕地後備資源總量的85.43%；復墾土地1106116.1畝，占14.57%。在全部耕地後備資源中，5486255.9畝為國家級耕地後備資源(指相對集中連片面積600畝以上、單塊面積100畝以上的耕地後備資源和相對集中連片面積300畝以上、單塊面積50畝以上的可開采耕地後備資源)，占全部耕地後備資源的72.28%；其中，耕地後備資源4573598.9畝，占全省全國耕地後備資源的83.36%；可采儲量資源量為912657.0畝，占16.64%。詳見表1。
可見，山東省耕地後備資源以耕地後備資源為主，以草地和鹽堿地為主；復墾耕地後備資源占用的廢棄地占壹定比例，主要包括部分磚窯、村莊搬遷後的廢棄地和工礦廢棄地，塌陷主要是采煤塌陷地。
1.2空間分布
山東省耕地後備資源空間分布不均，優質耕地後備資源大多富集在魯北黃河三角洲沖洪積平原區。濱州和東營的耕地後備資源總量占全省的40%，兩市耕地後備資源面積分別占其國土總面積的近10%和15%，且該區耕地後備資源大多集中連片，全國後備資源占全省的45%以上。省內其他地區後備資源存量相對較差。詳情見表2。
表1山東省耕地後備資源總量及構成
表2山東省耕地後備資源分布單位:畝
1.3所有權構成
山東省耕地後備資源6577553.3畝為集體所有，占山東省耕地後備資源總量的86.7%。國有耕地後備資源1 013 177.8畝，占全省耕地後備資源總量的13.3%。
國家級耕地後備資源集體擁有477337.6438+0畝，占全省國家級耕地後備資源總量的87.0%；國家擁有712918.8畝，占全省全國耕地後備資源總量的13.0%。
1.4質量分類
根據《中國東部地區耕地後備資源調查評價技術規程》，結合山東省耕地後備資源實際情況，評價指數大於80的土地易開發，50 ~ 80易開發，小於50難開發。
根據調查評價結果，全省耕地後備資源面積為2385383.4畝，占全省耕地後備資源的31.4%。容易培育後備資源3312586.4畝，占43.6%；難耕土地786645.2畝，占10.4%。易復墾土地734559.4畝，占全部後備資源的9.7%；易復墾土地325260.6畝，占4.3%；難開墾土地46 296.1畝，占0.6%(圖1)。
圖1山東省耕地後備資源質量構成
山東省的後備資源主要是易開發和易開發。
2.耕地後備資源開發的制約因素及潛力分析
2.1耕地後備資源的主要類型及發展制約因素
可耕地草地、可耕地鹽堿地、可耕地葦地、可耕地灘塗、可循環利用的荒地和可循環利用的塌陷地是山東省耕地後備資源的主要類型，總面積716.86萬畝，占全部耕地後備資源的94.45%，是山東省耕地後備資源的主要潛力。
2.1.1可以開墾荒地。
全省耕地草地總面積2994301.5萬畝，占全省耕地後備資源總量的39.45%，占耕地後備資源總量的466.5438+08%。根據地表起伏的不同，可分為可耕平原草地和可耕山地草地兩種類型。前者主要分布在魯西和魯北平原地區，後者集中在半島丘陵地區和魯中山區。
可耕平原荒地大多容易耕種，其開發主要受水文和土壤條件制約。由於地勢低，地下水位高，長期排水不暢，大部分土壤輕度鹽堿化，影響農作物生長。它的發展需要挖溝排水，深挖土地，建造方田；鹽堿嚴重的地區可以種植耐鹽堿作物，土壤可以逐步改良。平原草地開發投資相對較少，尤其是魯北黃河三角洲可開發草地，單個面積大，分布廣，便於集中大規模開發。通過發展完善的工程設施，保證耕地的穩產高產。合理開發平原草地後備資源也可以改善生態環境。
山地草地的限制因素很多，在評價結果中更多的屬於較容易和較難開墾的土地。首先，地形坡度較大，其開發容易導致水土流失，壹般需要修建梯田；其次，山區草地土層薄，土壤有機質含量低，礫石含量高，開發的耕地質量普遍較差；此外，山地草原灌溉水源保護程度普遍較低，大多需要電力提水灌溉，增加了生產成本。山區可開發草地主要分布在魯中南部山區和山東半島丘陵地區，單塊面積小，分布分散，組織協調開發難度大。
2.1.2耕地鹽堿地
可耕鹽堿地是山東省第二大後備資源類型，總量為2071101.2畝，主要分布在魯北沖積平原，相對集中。
鹽堿地開發的主要制約因素是土壤的化學性質，由於土壤中鹽、堿等化學物質的含量較高，影響了農作物的正常生長。此外，鹽堿地的成因壹般都是地勢低窪，地下水位高，排水不暢，這也成為了制約鹽堿地復墾的因素。
開發耕地鹽堿地必須工程措施和生物措施並重，挖溝排水、灌溉壓堿等水利措施必不可少，選擇耐鹽耐堿品種也很重要，這是近年來鹽堿地改良的主要方向。魯西北平原的“餵糧餵魚”模式是比較成功的。鹽漬化程度不同，開發難度大不相同，耕地質量也不同。壹般輕度和中度鹽堿化可以通過改良成為優質耕地，而重度鹽堿化的改良需要較長的時間和投入。耕地直接開發需要大量投入，質量難以保證。壹般先開發成園林和草原。
2.1.3圍墾蘆葦地和圍墾灘塗
根據全省耕地後備資源調查結果，可作為全省耕地後備資源的蘆葦地和灘塗為1016739.5畝，占總後備資源的13.4%，大部分為易開墾的後備資源。蘆葦地和灘塗地形平坦，土壤性質好，只要采取壹些工程措施，壹般可以改良成優質耕地。而蘆葦地和灘塗是地表生物多樣性和景觀多樣性的重要載體，具有重要的生態價值。近年來，國際上保護灘塗和濕地的呼聲越來越高。因此，我們必須謹慎對待圍墾蘆葦地和灘塗的開發，並事先進行相應的環境影響評估。
2.1.4可回收廢棄土地占用
據調查，全省* * *復墾荒地842056.7畝，主要類型為廢磚窯、村莊搬遷荒地和工礦廢棄地，在全省分布廣泛。
復墾廢棄地的復墾條件與地表堆積物厚度、有害物質含量、耕層破壞程度、覆土來源等因素密切相關。從全省情況來看，廢棄地占用的危害程度相對較輕。和大多數磚窯壹樣，生產中只利用耕作層下壹定厚度的生土層，所以只要將生土深翻，原耕作層還田覆蓋，施大量有機肥，壹般都能復墾成高產優質耕地。
2.1.5復墾塌陷地
全省可作為耕地後備資源的塌陷地244416.2畝，占全部耕地後備資源的3.2%，集中在棗莊、濟寧等采煤塌陷區。塌陷地復墾的制約因素很多，情況復雜。他們中的壹些人還沒有平靜。沈降嚴重的地區水很深，很難完全復墾成耕地。而且復墾量大，技術要求高，個人和壹般組織都無力復墾。塌陷地復墾應堅持綜合開發、合理利用的原則，先墾後墾、先林後漁。不宜過分強調開荒率和開荒率，可以借鑒“桑吉魚塘”和“水果魚塘”的生產模式。塌陷地主要分布在平原地區，塌陷前壹般為優質耕地。塌陷地的復墾不僅是壹個經濟技術問題，也是壹個嚴重的社會問題，應該引起重視。
2.2山東省耕地後備資源開發潛力
根據近年來耕地後備資源開發的經驗，按照開發易開發後備資源將增加耕地65%、開發易開發後備資源將增加耕地60%、開發難開發後備資源將增加耕地55%的保守數字，總後備資源開發將增加耕地約470萬畝，其中國家級340萬畝(表3)。
表3山東省耕地後備資源開發潛力估算單位:萬畝。
3耕地後備資源可持續開發利用戰略
3.1對幾個基本問題的理解
3.1.1關於山東省糧食生產目標
糧食生產不同於其他農產品，因為它是維持人類生存的基本物質，這也使其成為關系國家安全和社會穩定的戰略資源。從根子上說，保護耕地就是保護糧食生產。糧食不同於其他商品，需求彈性低，需求達到壹定程度後不會增加太多。因此，確定合理的糧食生產目標是合理開發利用土地資源特別是耕地資源的前提。
目前，全國糧食供應出現逃頂序列，糧食價格保持低位穩定，國際市場糧食價格甚至低於國內。從這個角度看，過分強調糧食生產似乎沒有必要。但是，中國作為壹個近6543.8+0.3億人口的大國，糧食需求基數大，農業基礎還很脆弱，特別是糧食生產的保證率和保證能力還不夠高。壹旦發生全國性自然災害，將對中國國家安全和全球糧食市場產生巨大影響。其次，我國目前的糧食過剩只是結構性的，還面臨著提高糧食質量、豐富糧食結構的問題。作為發展中國家，用過多的外匯大量進口糧食是不現實的。山東省是人口大省和農業大省，也是中國農業生產條件優越的省份。保持壹定的糧食產量是社會經濟發展的要求，是對國家負責的表現。但是，在農業產業化和經濟市場化的前提下，過分強調糧食生產，甚至把全省作為商品糧基地，都不利於全省的經濟發展。
3.1.2關於農業市場化、農村產業結構調整和後備資源開發
加入WTO後，中國農業市場化進程加快。山東省作為改革開放的前沿，在這方面也做了很多積極的探索，從近年來我省土地利用結構的變化就可以體現出來。
在農業市場化問題上，壹般認為我國在國際市場上的谷物等大宗農產品生產上不具備競爭優勢，但在蔬菜、園藝、水果、畜禽、中藥材等需要較多勞動力的特色農產品生產上具有優勢。這些行業是未來發展的重點，相應的土地資源配置也要向這些行業傾斜。
農業產業結構調整的另壹個重點是種植結構的調整，即由糧食(食品)二元結構向糧食(食品)、經濟(飼料)三元結構的轉變，這壹點已得到廣泛認同。傳統糧食生產中，口糧與飼料不分，人吃的糧食作為飼料糧，飼料生產完全依賴糧食生產，不僅加劇了糧食供需結構的短缺，增加了糧食壓力，也制約了飼料工業的發展，導致畜牧業發展緩慢；它不僅制約了糧食生產效率的提高，也制約了非糧食和動物性食品的發展。據研究(梅方泉，2001)，近20年來，糧食和食品的消費和消費結構發生了顯著變化。預測到2010年人均糧食需求為400 ~ 420公斤，其中口糧不足200公斤；到2030年，人均糧食需求420 ~ 450kg，口糧減少到140kg。人均糧食需求的30% ~ 50%將用作飼料，因此未來的增量主要是飼料糧。
飼料不僅包括壹部分谷物飼料(如玉米)，還包括牧草飼料，後者前景更廣闊。據國家有關部門預測，全球綠色飼料的生產和消費在持續增長。國際市場每年從中國購買草粉10萬噸，優質苜蓿幹粉銷售價格比玉米高出20%。國內市場維持目前的畜牧業水平，每年草產品需求缺口達4500萬噸。而且草原生態系統更接近自然生態系統，其生態意義遠大於耕地。牧草飼料的生產主要依靠牧草，當然耕地上也可以種植人工牧草，這使得耕地和牧草的界限趨於模糊，也對傳統的土地分類體系和耕地管控模式提出了挑戰。
3.1.3關於人口城市化和城市發展
我國對人口城市化的認識長期存在誤區。事實上，城鎮，尤其是城市，是壹種高度集約的土地利用方式，是壹種現代化的生活方式。人口城市化是伴隨著社會經濟發展的必然現象。以山東省為例，農村人均居住用地超過180平方米，而城市人均用地面積不足120平方米。目前山東省農村剩余勞動力約為700萬至800萬，將壹個農村人口轉移到城市，相當於節約60平方米的建設用地。如果能及時通過土地整理和農村宅基地流轉推進城鎮化進程，減少建設用地占用潛力很大，這篇大文章要做好。
目前，各級政府已經意識到城鎮化的重要性，相關促進政策也逐步出臺。山東省人口城市化水平已經達到39%，超過了城市化加速的臨界點。可以想象，未來幾年將是山東省城市加速發展的時期。鑒於城市空間分布的連續性，城市發展必然會占用大量耕地，但同時也會騰出大量農村居民點用地。因此，農村居民點整理復墾是實現土地利用良性循環的重要壹步，也是今後土地管理的重點。
3.2山東省未來土地供需總量平衡控制預測10
土地供需的關鍵是解決農用地和住宅建設用地的用地問題。第壹是保證基本糧食生產，第二是控制建設用地規模。
(1)農用地供需預測。根據有關機構預測結果和山東省政府制定的人口控制目標，2010年全省總人口將達到9500萬左右，糧食需求按人均每年400公斤計算，實現糧食基本自給的目標。* * *需要生產糧食380億公斤，糧食產量按畝產435公斤計算，需要糧食種植面積8735.6萬畝，復種指數65.438+。耕地總面積114萬畝，完全可以滿足糧食需求。
(2)居住用地預測。預測2010年全省城鎮化水平將達到50%左右，總人口9500萬，其中城市和農村人口分別為4750萬。城鎮人均占地面積估算為110平方米，* * *需要建設用地約780萬畝，比目前多約255萬畝；農村人均居住用地按1.500平方米計算，* *需要農村居住用地約1.8萬畝，比目前少約750萬畝；兩者內部平衡減少居住用地300-450萬畝。
(3)其他土地利用預測。山東省現有林地、園地面積3495萬畝；尚有造林地654.38+0.485萬畝(荒山荒地508.5萬畝，退耕還林976.5萬畝)；加上農田林網、林糧間作、堰開發及周邊林木* * *折1.605萬畝；森林覆蓋總面積可達6600萬畝左右；加上可調整的林地和園地，2010左右森林覆蓋率可達28%以上，超額完成省政府設定的25%的目標。隨著省內地級市之間高速公路的建成，交通建設將進入相對穩定期，交通用地增長將放緩。
通過對耕地、林地、園地、居住用地等幾種主要土地利用方式的供需分析表明，山東省現有土地資源只要合理利用，完全可以滿足未來社會經濟發展的需要。
3.3山東省耕地後備資源開發序列及策略
3.3.1從利用手段來看，以復墾為主，審慎開發。
土地復墾受資源總量限制，難以持續。土地復墾整理是實現土地良性循環和集約利用，保證土地可持續利用的根本手段。
從生態效益來看，耕地後備資源都是未利用地，其現狀生態系統是最接近自然生態系統的，具有高度的穩定性。它們的開發或多或少會破壞這種自然生態環境，如蘆葦地、灘塗、沼澤等，具有重要的生態價值，應謹慎開發。但可采儲量資源大部分出露地表，部分處於停滯狀態。合理開發它們可以保護水土，改善環境。綜合考慮，山東省補充耕地應以復墾為主，謹慎開發。
3.3.2從利用方式看，近期以林地、園地和草地開發為主，耕地開發為輔。
分析了當前的糧食供需形勢。耕地特別是糧食生產的比較收益較低，部分地區農民自發將其變為林地和園地。在這種情況下，從經濟效益的角度來看，大規模投資開發耕地是不合理的。比較現實的選擇是先少量投入林地、園地、草地，這樣投入產出效益會更高，生態功能比耕地更強；同時，通過種植水果和牧草，可以改良土壤，提高土地質量，為以後的耕地開發打下良好的基礎。
3.3.3在改良方法上，以生物措施為主，工程措施為輔。
生態農業是現代農業發展的主要方向，對生態環境和生產設施有著嚴格的要求。今後，在土地開發和土壤改良中，特別是在鹽堿地開發中，應優先考慮生物措施。近年來，我國在耐鹽耐堿品種培育方面取得了很大突破，這對鹽堿地的開發非常有利。此外，最近在鹽堿地種植水稻和棉花的試驗也取得了良好的效果，這些經驗和措施應充分推廣和利用。在壹些海拔較高的耕地後備資源缺乏水和灌溉條件的情況下，種植耐旱植物是必要的。大型工程措施投資大、周期長，對周圍環境影響大，應充分論證。如果可以用生物措施替代，盡量采用生物措施。
4 .耕地後備資源開發利用的政策和機制保障
4.1耕地後備資源的開發利用必須建立在科學規劃的基礎上。
規劃作為土地管理的龍頭，是土地配置宏觀調控的主要手段，是科學合理開發利用土地資源的基礎。耕地後備資源的開發利用必須進行科學合理的規劃，實施強有力的規劃管理。
耕地後備資源開發利用規劃應當以土地利用總體規劃和有關法律、法規、規章為依據，在充分調查研究的基礎上，統籌兼顧，明確制定規劃目標。在保證全省社會經濟可持續發展的前提下，實現土地資源的可持續利用，確保“占補平衡”管理目標的實現。局部和階段性規劃目標必須融入總體規劃和長遠規劃，避免總體規劃和專項規劃之間的不統壹和不協調。
耕地後備資源開發利用規劃必須充分考慮生態環境，綜合考慮經濟社會發展、生態環境保護、自然環境優化、土地資源需求等因素。山東省生態保護的重點是黃河三角洲和部分生態條件惡化的山區。在規劃開發這些地方的耕地後備資源時，壹定要高度重視，反復研究論證，不能盲目決策。
耕地後備資源開發利用規劃應強化公眾參與意識。耕地後備資源開發利用規劃作為法律文本，應當充分考慮規劃實施後對經濟社會發展的積極和消極影響。同時，要引入有效的監督制約機制，對土地利用規劃失誤和規劃中強制性內容執行不嚴的要追究領導責任，建立規劃行政責任追究制度，確保土地利用規劃的權威性和嚴肅性。
4.2耕地後備資源的開發利用要不斷創新管理和運行機制。
4.2.1開拓新思路，改革耕地後備資源開發利用投入機制。
山東省土地開發整理資金主要由政府投入。隨著全省經濟建設的快速發展，土地供需矛盾發生變化，這就要求加快耕地後備資源的開發利用，以保證經濟建設和社會發展對土地資源的需求。在這種形勢下，僅僅依靠政府投資是不夠的。因此，必須大膽創新，開拓新思路，改革和完善耕地後備資源開發投入機制。這方面很多地方都探索出了成功的經驗。東營位於山東省黃河三角洲，是壹個耕地後備資源豐富的地區。近年來，采取“借雞生蛋”的做法，引進國外大型企業和財團，進行集中連片、規模化、產業化的農業綜合開發，取得了良好的經濟效益和社會效益。因此，應積極制定相關政策，本著誰投資誰受益的原則，鼓勵和支持各種社會力量和資金參與耕地後備資源的開發利用。在規模相對較小、發展難度較小、收入較快的地區，可以試行股份制和合作制，鼓勵和支持農民自主發展。經濟實力強、發展快的地區可以試行租賃承包制和風險投資制，鼓勵企業、協會等社會力量參與投資開發。在經濟相對發達、耕地後備資源不足的地區，可以試行異地開發代理制，以商業投資運作，加大耕地後備資源開發力度。
4.2.2創新機制，實現耕地後備資源開發利用的產業化經營。
對大規模集中連片耕地後備資源的開發，必須做到高起點規劃設計、高標準高質量建設、成功開發和高效利用。列入國家土地開發整理重點區域的項目和跨地區項目可以采用招投標制。從規劃設計、現場施工到質量監督、成果驗收，形成產業鏈，逐步實現規模化、產業化經營，使耕地後備資源開發利用達到高起點規劃、高標準設計、高質量建設、高效率產出的產業化經營目的。縣域內相對集中的耕地後備資源，也可以集中人力、物力、財力，在開發相對困難且能形成規模的地區實施規模化、產業化經營。
4.2.3統籌考慮，實現耕地後備資源的合理配置。
在耕地後備資源開發利用的決策過程中，要根據當地農業產業結構調整的要求，自覺服從和服務於農業內部的產業結構調整，實現農、林、牧、漁綜合效益最大化的目標，而不僅僅是單純種植糧食作物。濱州市無棣縣水灣鎮已形成規模較大的專業蘆葦市場，輻射周邊數省。淄博市博山區東部山區，農民開發砂石荒山和河灘荒地種植中藥材，每畝收益2000元左右，高於種植糧食作物。聊城市莘縣開發窯荒地種植高效林果，成為山東農業大學高效林果種植示範基地。這樣的例子在各地有很多，值得學習和借鑒。
4.2.4加強管理，實現耕地後備資源的可持續利用。
山東省國土資源廳作為政府主管部門，應完善領導指揮調度機構，制定山東省後備資源開發利用的統壹規劃和實施方案。市、縣級國土資源管理部門也要健全相應的領導、指揮調度機構，制定相應的開發利用規劃和實施計劃。進壹步加強管理，規範運作，不斷提高管理水平。要充分利用成熟的技術方法和手段，將本次調查評價成果數字化，建立基礎數據信息系統，實現數字化管理，提高管理水平和工作效率。
綜上所述，耕地後備資源開發利用是壹項系統工程，是壹項惠民利民的民心工程，是壹項確保經濟、社會、人口、資源、環境協調發展的可持續工程。我們必須認真分析和研究山東省土地資源的供需矛盾和保護戰略，反復論證耕地後備資源開發利用的時機和策略，研究制定耕地後備資源開發的目標和任務，找到壹條適合中國特色的開發利用之路，確保山東省經濟、社會和生態環境的協調發展。