(壹)《上海市經濟適用住房管理試行辦法》的意義和作用
住房問題是壹個重要的民生問題，直接關系到人民生活水平和生活質量的提高。建立和完善上海市保障性住房制度，是市委、市政府根據中央關於進壹步改善民生、促進經濟增長、維護社會穩定的決定作出的重要決策，對於完善本市分層次、多渠道、系統性住房保障體系，促進房地產市場健康穩定發展具有重要意義。保障性住房工作包括建設、供應、管理、退出等多個環節。為使實踐更加有據可依、有章可循，上海市住房保障和房屋管理局(以下簡稱市房管局)在借鑒外省市經驗並結合本市實際的基礎上，起草制定了《上海市保障性住房管理試行辦法》(以下簡稱《試行辦法》)，對保障性住房各項工作作出了制度安排。
(2)《試行辦法》的制定過程
根據市委、市政府的部署，市房管局於2007年6月開始制定本試行辦法。《試行辦法》作為壹項重要的民生政策，從起草到頒布，歷經20個月，共修改80余稿。在制定過程中，市房管局借鑒了其他國家和地區住房保障工作模式、其他省市保障性住房立法和實踐管理經驗，邀請了房地產、經濟、法律等相關領域的專家學者研究政策設計中的重要問題，聽取了國務院發展研究中心專家學者的意見和建議， 建設部和各地，多次征求市人大和CPPCC、區(縣)及有關部門的意見，並向市委、市政府作了專題匯報。 根據市委、市政府要求，征求意見稿於去年2月30日至今年10月8日向社會公示。《試行辦法》公示後，受到廣大市民的熱烈關註。據統計，中國上海門戶網、Dongfang.com、市房管局網站總點擊量達18萬余次。市房管局共收到市民意見和建議3400多條，絕大多數市民對建立經濟適用房制度持積極態度。2月28日，市房管局通過各大媒體和網站公布了公開統計結果。公示活動結束後，市房管局會同市政府法制辦對市民意見進行匯總、分析、消化、吸收，並再次書面征求區(縣)政府和市政府相關部門意見，對《試行辦法》進行修改完善後報送市政府。近日，市政府召開常務會議，審議通過了《試行辦法》。
二。《試行辦法》主要內容的說明
《試行辦法》在內容上依據《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的意見》(國發〔2007〕24號)、《城鄉建設部等七部門保障性住房管理辦法》(房建〔2007〕258號)、《市政府關於貫徹落實國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的意見的實施意見》(胡夫發〔2007〕45號)， 《經濟適用住房管理辦法》現有規定不再重復，側重於經濟適用住房工作的基本原則和重要事項，程序性和具體操作性問題留待配套文件進壹步明確。 《試行辦法》共分七章49條。本試行辦法的主要內容如下:
(壹)關於組織保障性住房工作
《試行辦法》第三條根據“市區聯手，以區為主”和“管辦分離”的分工原則，規定:市政府成立市住房保障領導小組，負責保障性住房的體制、政策、規劃、計劃等重大問題的決策和協調；區(縣)政府負責組織實施本行政區域內保障性住房的建設、供應、使用和監督管理。市房管局和區(縣)房管部門是市和區(縣)經濟適用住房的行政主管部門；市、區(縣)發展改革、城鄉建設、規劃國土、財政、稅務、民政和監察等部門按照職責分工，負責保障性住房的相關管理工作。市房管局、區(縣)房管部門、街道辦事處、鄉鎮政府分別設立住房保障機構，承擔保障性住房事務性工作。
(二)關於保障性住房建設。
結合上海實際，根據“政府主導、市場運作”的原則，《試行辦法》第七條規定，本市保障性住房實行集中建設，即在行政劃撥的建設用地上單獨選址，由區(縣)政府通過住房保障機構采取項目法人招標方式，確定具有相應資質、社會信譽良好的大型房地產開發企業實施開發建設。同時還采取配建的方式，即在商品房建設項目中，配建保障性住房。各區(縣)每年分配保障性住房面積，原則上不低於本行政區域內商品住宅建設項目開發建設的住宅總面積的5%；區(縣)政府可以根據實際情況和需要，在年度實施計劃中根據建設總量選擇建設項目和調整建設比例，統籌兼顧設置。
本市保障性住房建設的責任主體是區(縣)政府。為切實落實區(縣)責任，《試行辦法》第四條規定，對於建設用地緊缺的中心城區，在挖潛實施自建住房的基礎上，可以向市政府申請統籌安排、跨區域建設保障性住房，已建成的保障性住房由申請區域組織供應。
(三)關於經濟適用住房的選址和建設要求
在去年底的宣傳活動中，市民對保障房項目的選址和配套條件提出了很多意見和建議，希望在交通便利、配套條件好的地區建設保障房。市房管局采納了公眾的意見。《試行辦法》第五條規定，保障性住房建設項目選址應當依據經批準的城市和鎮規劃，統籌規劃，合理布局；第九條規定，單獨選址、集中建設的保障性住房建設項目，應當按照規定建設相應的公建配套設施。公共設施應與保障性住房同步建設並投入使用。
關於保障性住房的主要建設要求，《試行辦法》第九條規定，保障性住房的建築設計必須符合節能、節地、環保的要求，綜合考慮住宅使用功能和空間組合、家庭人口和構成要素，滿足家庭在壹套小戶型內的基本居住要求。本市在建的保障性住房，根據建設部要求和市建設主管部門的暫行規定，以壹居室和兩居室為主，少部分三居室，建築面積在40至70平方米左右。高層建築可以適當放寬壹定面積。此外，雖然是“經濟適用”住房，但在項目建設方面，將嚴格執行房屋建築強制性國家標準，確保工程質量，完善配套建設。
(四)關於經濟適用住房價格
從本市實際情況出發，借鑒市民在公示活動中提出的意見和建議，《試行辦法》第十二條規定，保障性住房價格可分為以下幾類:(1)建設工程結算價格是房地產開發企業項目招標的重要組成部分。政府按照保本微利的原則制定合理的建設項目招標價格評估標準，住房保障機構通過招標合同和建設項目協議與房地產開發企業約定建設項目結算價格。(2)銷售基準價是確定每套房屋具體價格的依據。政府對保障性住房銷售實行指導價格管理。銷售基準價及浮動幅度以建設項目結算價格為基礎，兼顧相鄰區域、地段多個保障性住房項目之間的價格平衡，還應充分考慮中低收入家庭的經濟承受能力；由區(縣)住房保障機構制定，經區(縣)相關行政管理部門審核後報區(縣)政府審批，同時，市政府相關行政管理部門也根據本市情況，做好價格協調和平衡工作。(3)銷售價格，即每套房屋的具體價格，由住房保障機構明碼標價並向社會公布，購買價格不得高於基準價格和浮動幅度。
目前本市保障房以出售為主，未來將逐步提供可出租的保障房。政府還對經濟適用房租金實行指導價管理。住房基準租金和浮動幅度由區(縣)住房保障機構參照同地段、同品質普通商品住房市場租金的壹定比例，按照住房結算基準價格和浮動幅度的審批程序擬定，經政府審核批準後實施。住房實際租金不得高於基準租金和浮動費率。
(五)關於經濟適用住房準入條件。
為與廉租住房保障政策有機銜接，同時著力解決“夾心層”住房困難，《試行辦法》將供應對象界定為城市低收入住房困難家庭，規定本市保障性住房實行租售並舉。《試行辦法》第十四條規定了購房條件，包括家庭成員關系、戶籍年限、住房面積、家庭收入和財產、申請前住房轉讓限制等；家庭收入和財產在規定限額以下，且符合上述其他準入條件的，可以申請租房。這個準入條件不是基於公民的榮譽地位和職業地位的特殊適用性，而是基於全體公民的普遍適用性，將特殊性和普遍性結合起來設定導向，目的是保證社會資源的公平合理分配。所以具體的準入標準也必須根據這個定位來詳細設定，不能根據某些群體的特殊要求隨意開放。在去年底試行辦法的宣傳活動中，市房管局以政策問答的形式公布了準入條件的初步具體標準:(1)家庭成員在本市登記常住戶口7年以上，在申請區(縣)居住5年以上；(2)人均住房建築面積在15平方米以下；(3)人均月可支配收入低於2300元，人均財產低於7萬元；(4)申請保障性住房前5年內無住房交易。此外，符合上述條件的30周歲及以上單身人士，也可單獨申請保障性住房。在即將開展的保障性住房申請審核和輪候供應試點工作中，我們將對申請人的情況進行深入調研，結合房源供應情況認真聽取各方意見，按照“前緊後松”的原則制定具體準入標準。
(六)申請保障性住房的基本程序。
為明確如何申請保障性住房，《試行辦法》第十五條規定，家庭申請保障性住房的，所有成員為同壹申請人，應當推選壹名具有完全民事行為能力的成員作為申請人代表。單身人士申請保障性住房的，本人為申請人。申請人代表、單身申請人(以下統稱申請人)向戶籍所在地街道(鄉鎮)社區事務受理服務中心如實填寫申請文件，提交戶口本、身份證、房地產權屬證書、公有住房租賃證明、收入財產證明等材料，簽署同意接受住房和經濟狀況核查的書面文件，並將核查結果予以公示。
為了保證經濟適用房，真正解決符合條件對象的住房困難，必須實行嚴格的準入審核制度。《試行辦法》第十六條規定，本市保障性住房審核實行“兩級審核、兩次公示”。街道(鄉鎮)住房保障機構負責初審。其中，申請人的收入和財產狀況由市民政局下屬的上海市居民經濟狀況核對中心核實，住房狀況由房管部門指定的專門機構核實。經初審符合條件的，在申請人住所地和實際居住地進行公示。公示通過的，報區(縣)住房保障機構審核。經區(縣)住房保障機構審查合格後，應當通過指定媒體向社會公示。公示通過的，以申請人為單位進行登記，出具登記證明，報市住房保障機構備案，並接受監督抽查。
申請人在申請保障性住房時應當誠實守信。《試行辦法》第四十二條規定，當事人弄虛作假，隱瞞戶籍、人口、收入、住房和財產狀況，偽造相關證明申請保障性住房的，區(縣)住房保障機構應當如實記錄當事人的不良信用記錄，並按照規定納入上海市個人信用聯合征信系統，供相關社會主體依法查詢和使用；當事人取得的申請資格予以取消，5年內禁止再次申請。當事人有騙取購買、租賃保障性住房行為的，由區(縣)住房保障機構按規定收回，並追究其法律責任。
(七)關於經濟適用住房候選人。
為體現公開、公平、公正，本市保障性住房供應實行“二次搖號”形式。《試行辦法》第十七條第壹款規定，區(縣)住房保障機構應當結合保障性住房供應情況，對規定期限內登記的申請人進行公開搖號排序，建立輪候名單；《試行辦法》第十九條第二款規定，區(縣)住房保障機構應當根據房源類型和輪候順序，分期分批組織申請人購買或者租賃保障性住房。
為了維護候選房源的順序，《試行辦法》第二十壹條作出了根據不同原因調整輪候號甚至暫停選房權的規定:申請人因當期供應的房源套數或房型有限而未購買或租賃保障性住房的，其輪候號安排在下期供應的房源輪候號之前。申請人未在當前房源規定期限內簽訂選房確認書，或未簽訂經濟適用住房預售合同和經濟適用住房租賃合同的，視為放棄選房權利，輪候順序號安排在當時已登記申請人之後；兩次放棄選房權的，5年內不得申請保障性住房。
(八)關於經濟適用住房的出租和出售。
目前本市保障房以出售為主，未來將實行“租售並舉”。主要是考慮到部分租住保障房的家庭住房消費能力較弱，但也有購房需求。正因如此,《試行辦法》第二十五條規定了租售轉換政策:經批準承租保障性住房的申請人，可以在簽訂經濟適用住房租賃合同時，向區(縣)住房保障機構申請租售轉換。經批準，承租人在支付經濟適用住房總價款的壹定比例後，可在規定期限內按經濟適用住房原銷售價格分期購買住房。在支付購房款之前，承租人應當按照規定支付租金。
(九)關於經濟適用住房的房地產權利。
《試行辦法》第二十二條規定，家庭購買經濟適用住房的，申請人可以通過協商確定房產所有人。如果經協商，部分申請人為* * *和* * * *共有的房產所有人，所有申請人應形成書面同意文件，明確房產所有人以外的申請人為共同承租人。如果申請人之間不能達成壹致意見，則所有申請人都是* * *和* * *擁有的不動產所有人。單身的人買經濟適用房，我就是房產主。房地產權利人和共有人享有同等的居住權和使用權，但也受到同等的權利限制:《試行辦法》第二十八條第二款規定，保障性住房的房地產權利人和共有人不得轉讓、出租、出借、贈與或者擅自改變住房使用性質，不得設定購買保障性住房貸款擔保以外的抵押權。
(十)關於經濟適用住房的售後管理。
本市保障性住房主要解決供應對象的實際居住困難，而不是鼓勵房地產投資。因此，經濟適用房的房地產權利人產權有限，售後管理采取“半封閉式”模式，即房地產權利人在取得房地產產權證後，不得通過補交費用的方式取得完全產權，從而隨意處置房產；考慮到申請家庭購房後，因各種合理原因需要處置已購保障性住房(如跨區域工作變更住所；家庭收入要提高改善住房等。)，試行辦法第三十條第壹款規定，取得不動產權證書滿五年需要轉讓保障性住房的，應當由不動產權利人和共有人達成協議，並向住房保障機構咨詢。住房保障機構可以行使回購權，回購價格按照同地段、同品質普通商品住房的市場價格確定；住房保障機構決定不回購的，房地產權利人可以轉讓給他人。
(十壹)關於征收保障性住房轉讓收入的問題
經濟適用房是保障性住房的壹種。政府投入公共資源，以優惠價格賣給家庭。五年後，申請人可以申請上市轉讓保障性住房。但在經濟適用房上市轉讓時，不能將同時轉讓的所有社會公共資源都歸屬於經濟適用房家庭。這樣做對其他公民不公平。因此，政府應從轉讓收入中征收相應的費用，以履行後續的住房保障責任。《試行辦法》采取政府事先告知、合同約定的方式，解決保障性住房轉讓收入的收取問題。《試行辦法》第二十八條第壹款規定，經濟適用住房的房地產權利人擁有有限產權，其產權份額為購買經濟適用住房時，購買價格與同地段、同品質普通商品住房市場價格的壹定比例。這壹比例應當在購買經濟適用住房時予以明確，在經濟適用住房預售合同中約定，並在不動產登記信息中載明。《試行辦法》第三十條第二款規定，保障性住房由住房保障機構回購或者轉讓給他人的，房地產權利人按照其擁有的有限產權份額獲得轉讓總價款的相應部分，其余部分上繳政府財政部門。
三。試行辦法的實施安排
(壹)抓緊制定配套文件。
《試行辦法》重點闡述了保障性住房工作的基本制度和重要問題，具有原則性和概括性。為了保證保障性住房的順利發展，有必要制定各種實施細則和操作辦法。經綜合分析，與實施操作相關的配套文件約有18個，涉及20多個市政府部門。市政府已召開專題會議，對配套文件制定工作作出部署，確定了配套文件制定的牽頭部門和協作部門，提出了完成工作的時間節點，要求各部門通力合作，迅速落實。目前，相關部門已經展開調研活動，啟動文件起草工作。特別是，已經起草了壹些將在今年下半年實施的配套文件。
(二)啟動保障性住房申請審核、輪候供應試點工作。
考慮到目前保障房項目正在建設中，供應還需要壹段時間，供應過程涉及申請、住房和收入審核、公示、搖號選房等程序，相當復雜。因此，根據市政府的工作部署，試行辦法出臺後，今年下半年擬初步選擇具備住房供應等條件的閔行、徐匯區開展申請審核輪候供應試點工作，取得經驗後在全市推開；另外，保障房項目從建設到供應需要壹定的過程。因此，從《辦法》頒布到各區縣全面實施還需要壹段時間。請廣大市民給予充分的理解和支持。下壹步，市政府相關部門將加強對試點工作的指導和幫助，試點地區將開始開展供應對象摸底調查、籌建工作機構、培訓工作人員、制定工作方案等前期準備工作。從實際出發，試點地區的住房供應將首先試行銷售供應方式，下壹階段將保留租賃供應方式。根據初步安排，徐匯區的供應房源從松江泗涇基地(地鐵9號線站附近)劃撥，閔行區的供應房源安排在本區待建的保障性住房項目中。這些供應房也要完善後續的配套工作。各項準備工作完成後，將立即正式啟動保障性住房申請審核和輪候供應試點工作。屆時，關於準入標準、申請審核程序、輪候房源供應方式等具體操作規程將在試點地區頒布實施。
(C)努力促進住房建設
去年以來，市政府積極部署推進保障性住房建設。目前，除了本區域有條件的區(縣)建設的保障性住房外，考慮到部分中心城區土地資源有限，市政府還在規劃外環線周邊和軌道交通沿線建設壹批保障性住房項目，主要分布在浦東的林三、寶山顧村、南匯航頭、浦江、松江泗涇等基地。這些2008年確定的項目，除了壹些起步早、配套條件好的項目，今年下半年都可以供應。由於工程周期和配套設施建設，預計明年大部分項目將陸續供應。目前，我們正在積極推進各項工程的全面建設，在確保工程質量的基礎上加快建設進度。
2009年，本市將進壹步梳理各類住宅建設用地，再確立壹批保障性安居工程的規劃選址。同時，積極推進各區(縣)自籌自建項目實施，抓緊辦理各類項目建設審批手續，盡快進入前期開發，爭取今年開工的房源在次年陸續供應。
在狠抓保障性安居工程建設的同時，為解決居民“衣食住行”問題，根據市委、市政府的部署，市有關部門正在啟動引進優質資源向大型居住基地聚集的工程。市建交委會同教育、衛生等部門擬定了名校、醫院“入駐”大基地的方案，采取市、區聯動的方式，將大型商場、品牌店引入大基地，進壹步調整優化公交系統，加強地面公交與軌道交通的有機銜接，通過多方面努力完善大型居住基地的生活設施和服務，滿足居民的生活需求。