壹.文件的內容
《意見》共七部分，分為總體要求、地方政府債務管理機制和存量債務處理三個重要方面。
首先，該意見的指導思想是建立“借、用、還”統壹的地方政府債務管理機制，有效發揮地方政府規範舉債的積極作用，有效防範和化解金融風險，促進國民經濟持續健康發展。核心內容是建立規範的債務管理機制，目的是發揮積極作用，防範化解風險，促進健康發展。為實現上述目標，應堅持的基本原則是“疏堵結合、明確責任、規範管理、防範風險、穩步推進”的方針。
其次，對於如何加強地方政府債務管理，《意見》也給出了壹套解決方案，即加快建立規範的地方政府舉債融資機制，實施地方政府債務規模控制和預算管理，控制和化解地方政府債務風險，完善配套制度。
通過界定借款主體、規範借款方式、嚴格借款程序，解決“如何借款”的問題；通過控制債務規模、限制債務用途並納入預算管理，解決“怎麽用”的問題；“如何償還”的問題，可以通過劃清償債責任界限、建立風險預警、完善應急處置來解決。此外，完善配套制度從完善債務報告和披露制度、建立考核問責機制、強化債權人約束三個方面為建立規範的地方政府債務機制提供保障措施。
最後，為確保改革平穩過渡，意見明確提出妥善處理存量債務，既保證在建項目後續融資，又有效防範風險，並對相關組織領導工作做了必要補充。如果說建立規範的地方政府舉債機制是壹項長期制度，那麽消化現有債務就是解決當前棘手問題。《意見》還對妥善處理存量債務提出了明確措施:在清理甄別地方政府性債務的基礎上，壹是將地方政府及其部門舉借的債務，以及企事業單位舉借的屬於政府的債務納入預算管理。二是企事業單位債務中不屬於政府的部分，要按照市場規律處理，減少行政幹預。
二、要點分析
約束政府債務的機制
《意見》提出，建立規範的地方政府舉債融資機制和“借、用、還”統壹的地方政府債務管理機制，抑制之前政府債務的粗放式擴張。
“舉借”界定了地方政府債務的舉借主體和形式。只有經國務院批準，省(自治區、直轄市)壹級政府可以適度舉借，市縣兩級政府需要以省級政府名義舉借，政府債務不能通過企事業單位舉借。其次，地方政府以政府債券的形式舉債，通過發行壹般債券和專項債券來解決公益事業發展的資金問題，這與美國的市政債券非常接近。
“用”嚴格限定資金用途，將債務分類納入全口徑預算管理。地方政府舉借的債務只能用於公益性資本支出和適當償還現有債務，不能用於經常性支出。將政府債務納入全口徑預算管理，強化預算約束，建立違規使用政府債務資金的懲罰機制。
“償還”主要界定地方政府債務的償還主體和應急機制。明確地方政府有責任償還其舉借的債務，中央政府實行不救助原則。在應急機制方面，在地方政府通過變現資源、壓縮開支等渠道償還債務仍有困難的情況下，明確提出地方政府要及時報告，本級和上級政府要啟動債務風險應急預案和問責機制，有效化解債務風險，追究相關人員責任。這種安排可以在壹定程度上防止地方政府債務規模的盲目擴張。
(二)解決債務問題的兩種方式
根據截至2013年6月底的政府債務審計結果，我國中央政府債務占GDP比重約為20%，地方政府債務約為32%，政府總債務率約為52%。考慮到2013年6月以後的增量債務，目前我國政府負債率已經逼近60%的國際安全警戒線。地方政府償債高峰恰恰是2013到2015。另壹方面，在當前新型城鎮化背景下，預計到2020年，城鎮化建設資金缺口將達到42萬億，仍需舉借大量政府債務。
如何處理存量債務問題，《意見》給出了壹個很好的解決辦法，那就是“置換”。用什麽代替什麽？如何“取代”？因為之前的預算法不允許地方政府舉債，地方政府債務多為間接持有，形式為融資平臺的銀行貸款和城投債，利率較高，面臨償債高峰。目前地方政府債務，尤其是銀行貸款中需要“置換”的就是這幾類債務。
要“置換”這些債務，在目前的情況下，壹種選擇是在現有的地方政府舉債機制下，借新債還舊債。地方政府有發債權，就可以直接發債，屬於直接融資，利息更低，期限更長。
地方政府“置換”舊債有兩個好處。第壹，降低地方政府的融資成本。用低息債券置換高息債務，減輕利息負擔。地方政府債券是由地方政府信譽擔保的資產。理論上，它們的風險僅高於國債，但遠低於公司債。所以它的利率普遍較低。因此，用地方政府債券替代銀行貸款，有助於降低地方政府的融資成本。二是減輕地方政府短期還款壓力，解決今明兩年還款高峰問題。以債券置換的長短期債務，延長還款期限，減輕當前短期還款壓力。地方政府在發行債券時，可以根據自己的預期收入和支出來確定債券的期限結構，這使得它們可以用更長期的地方政府債券來置換其他債務，減少每年的還款壓力。《意見》明確指出，“對篩選後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券進行置換，以減輕利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用於重點項目建設。”
關於新的建設資金來源，《意見》將公益事業分為有效益和無效益兩種情況。這個問題通過賦予地方政府發行債權的權利來解決。如果沒有收益，地方政府將發行壹般債券為其融資，並通過壹般公共預算收入償還。發行專項債券的收入由相應的政府性基金或專項收入償還。其次，推廣運用政府和社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等具有壹定收益的公益事業的投資和運營，解決新的建設資金來源。
(3)三個界限劃分了責任和權力的主體
《意見》明確劃分了中央與地方、地方與平臺、政府與市場的界限。首先，實現中央政府與地方政府的切割。《意見》中明確指出，中央政府不兜底地方政府債務，將中央政府與地方政府債務隔離開來，避免了地方政府債務危機迫使中央政府兜底從而演變為國家債務危機的可能。第二，實現地方政府和融資平臺的切割。明確政府債務不得由企業舉借，企業債務不得推給政府償還，確保誰借誰改，風險自擔。剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得增加政府債務。第三，處理好政府和市場的關系。使市場在資源配置中起決定性作用，運用市場制度使資金在部門、地區、經濟單位之間更好地流動，得到有效配置。
第三，融資平臺公司未來何去何從？
在城市發展的大背景下，融資平臺公司作為特定時期中國特色的產物，自20世紀90年代成立以來，作為政府推進城市建設和改善民生的重要手段，做出了巨大的歷史貢獻。然而，我們清楚地看到，平臺公司在成長的同時，仍然存在壹些爭議，特別是在2009年爆發式增長後，規模虛增、負債高、盈利能力差等問題凸顯，潛在風險越來越大。這幾年政策趨勢明朗，平臺公司的路在何方？做如下解讀。
(壹)融資平臺存量債務處置
《意見》要求，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得增加政府債務”。融資平臺公司的“代政府融資”職能將難以為繼，這意味著融資平臺公司的政府融資職能將逐步剝離，這是中央政府對地方政府融資行為規範管理的延續，未來融資平臺公司將逐步調整改革。
1，剝離政府債務。對平臺公司現有債務進行分類。按照“誰受益，誰承擔”的原則，實際投入公益性項目的債務，應當由地方政府直接支付。根據《意見》要求，可以依托省級政府代市縣政府發債進行置換；如果平臺公司借款，投資於能夠吸引社會資本參與的準經營性項目的債務，如供水供氣、垃圾處理等。，可以將債務和資產打包，以地方政府或平臺公司為主體進行PPP社會化運作，引入社會資本，化解債務風險；對於平臺公司自身經營發展以及與公共服務無關的市場行為所產生的債務，由平臺公司自行償還，政府不承擔全部責任。
2.增強自身融資能力。《意見》明確“政府債務不得由企業舉借，企業債務不得推給政府償還”。銀行等金融機構看重的融資平臺的“政府背景”將逐漸失去價值，政府背書、政府信用也將逐漸失去效力。未來平臺公司將是壹般企業，融資能力將取決於有效資產和未來盈利能力。如2065438+2004年9月發布的《江西省政府債務管理暫行辦法》明確提出“政府僅以出資額為限對融資平臺公司債務承擔有限責任”，表明平臺公司債務將不再被視為“無風險”。
(二)平臺公司的發展與轉型
平臺公司是特殊時期的獨特產物，有生命周期。隨著城市建設高峰的過去，壹些平臺在完成某壹領域的投資建設任務後，應該歷史性地退出舞臺，或者倒閉或者跳槽成為經營主體。從改革成本和穩定性來看，推動平臺公司轉型是較好的解決方案。未來平臺公司會走向平臺運營。平臺公司作為壹般競爭性、地方性國企，要在最短的時間內實現實體化、市場化、規範化轉型，參與市場競爭。
1，適合涉足的領域
壹是產業引導和國有資產管理，即根據地方政府產業布局要求，積極引導政府投資方向，履行政府投資導向職能，同時在公用事業、軌道交通、廣告、能源開發、房地產購買、文化旅遊、環保產業、金融服務等方面全面經營。，規範企業管理，確保國有資產保值增值。
二是城市運營管理，即運用市場手段對包括城市基礎設施(如道路、橋梁)、城市資源資產(主要是城市土地)、城市無形資產(如廣場、道路冠名權)在內的城市資產進行多種形式的經營管理活動，目標是提供公共產品或服務，充分運營利用城市基礎設施，充分發揮融資平臺公司的作用。
第三，城市金融服務，城市的持續健康發展離不開銀行和金融機構的支持。平臺公司作為地方國企，應重點打造金融板塊，可以參與銀行間聯姻，也可以涉足小額貸款、融資租賃、產業投資基金、擔保公司等金融業態。金融板塊將成為壹些融資平臺公司未來的經濟增長極，這不僅將為其盈利註入新的動力，也將促進地方經濟的發展。
2.未來發展路徑分析。
雖然融資平臺公司目前還不能完全退出公共基礎設施建設領域，但其發展步伐正在逐漸遠離純粹的政府融資平臺公司。在業務發展上，平臺公司要堅持以基礎設施建設為核心，多元化、跨區域發展，進壹步夯實業務能力。並購將成為平臺公司的常態發展，存活下來的平臺公司將以新的形象、新的境界呈現在人們面前。
(1)跨區域發展方向
在融資平臺公司的初期發展階段，公司的發展主要是在本地完成。進入轉型階段後，有能力的融資平臺公司開始實施橫向擴張戰略。比如通過整合城市郊區縣的各類中小水務公司、房地產公司，可以實現規模經濟；利用企業在基礎設施建設過程中形成的工程管理等各種專門知識和技術，為區外基礎設施建設提供工程代建、項目管理等服務。
(2)多元化發展方向
目前融資平臺公司都在嘗試戰略轉型。壹方面，隨著他們城市的發展，他們繼續從事基礎設施建設和土地壹級開發業務；另壹方面，積極投資實體產業，進行多元化發展。大部分融資平臺公司的轉型選擇還是圍繞土地開發相關的產業鏈，進行土地的壹級二級聯動開發。條件成熟時，融資平臺公司可以借助地方政府的獨特資源和機遇，大膽拓展非關聯多元化，向產業投資、資產管理、金融控股、城市運營、城市旅遊等多元化業務轉型。，不斷發展壯大平臺業務板塊，增強平臺自我造血能力，形成新的利潤增長點，並通過運營收入反哺公益項目，從而減輕地方政府的財政壓力。
(3)垂直整合方向
依托融資平臺公司現有的專業能力，積極培育立足本地、面向市政公用事業的供水、汙水、垃圾處理、燃氣等行業龍頭企業，形成集投資、建設、運營管理、技術創新產業於壹體的大型集團，帶動整個市政公用事業向集團化、集約化、產業化方向健康發展。大型龍頭企業兼並重組市縣工業公司將是常態。
(3)平臺公司的能力建設
1，理清與政府的關系
融資平臺公司要明確與地方政府的關系，按照市場規則明確平臺公司的服務提供者與地方政府的服務購買者之間的關系，從平臺公司的債務、運營等方面對平臺公司進行定位。
(1)債務方面
根據國務院、人民銀行、銀監會要求，金融機構對融資平臺公司項目逐壹進行再評估和風險排查，梳理貸款項目審批、項目資本金、還款來源、抵押擔保等落實情況。在此背景下，地方政府應采取有效措施，監督融資平臺公司將發放的貸款與具體項目掛鉤，落實項目資本，減輕融資平臺公司的債務負擔。
(2)制造真正的資本
政策出臺之初，地方政府要註入有效的可變現資產、特許經營權、退稅等。盡快進入融資平臺公司，以增加公司現金流的覆蓋面，做實資本，為融資平臺公司市場化運作提供資金基礎，實現存量債務與地方財政的徹底分離，也為地方政府職能轉變提供保障。
(3)資產整合和平臺重建
規範重組融資平臺公司，根據公司未來發展定位，剝離非經營性相關公益性資產和享受政策支持的項目，為平臺公司減輕經營負擔；同時，根據業務發展需要，通過對區域內國有資產和資源的重組整合，集中匯集城市資源和國有資產，打造城市建設融資綜合產業平臺公司，擴大業務規模，培養專業能力。此外，還應積極探索區域投融資平臺協同發展，嘗試整合區縣和跨城市區域的平臺。
2.規範企業運作。
(1)建立健全公司治理機構。
融資平臺公司需要構建產權清晰、權責統壹、自主經營、自負盈虧、管理科學的公司治理結構，推動融資平臺公司由公司法人向企業法人轉變，真正確立其市場主體地位，實現完全的市場化運作。
(2)優化內部管理，夯實管理基礎。
充分考慮融資平臺公司未來的功能定位和業務板塊，設置合理的組織架構和授權體系，明確部門職能和職責分工，落實平臺公司內部管理架構，提高運營效率。同時，對於集團化運營的融資平臺公司，要結合平臺的功能定位和業務發展規劃，對下屬子公司進行系統梳理和分類，有針對性地設計管控模式，充分激活各子公司的發展動力。
(3)加強人力資源隊伍建設。
做好人力資源發展規劃，多渠道市場化吸引人才，實現管理思路、經驗、發展潛力等各方面人才的合理搭配，形成既有管理能力又有發展動力的人才隊伍。註重人才梯隊的培養，確保引進的人才符合公司未來發展的要求。
(4)推動平臺公司重組。
建立產權機制，通過管理層持股、技術入股、員工持股等手段，推進企業股權多元化和股份制改革，激發內部活力。
第四，總結與展望
黨的十八屆三中全會提出建立規範合理的中央和地方政府債務管理和風險預警機制，2014政府工作報告也對加強地方政府債務管理提出了相關要求。5月20日，國務院批轉《國家發展改革委關於2014年深化經濟體制改革意見的通知》(國發18號)，提出剝離融資平臺公司政府融資職能。6月30日，中共中央政治局會議審議通過深化財稅體制改革總體方案，提出規範地方政府債務管理的總體要求。8月31日，全國人大常委會審議通過的《預算法修正案》增加了允許地方政府調控借貸的條款。65438年10月2日，國務院發布《關於加強地方政府債務管理的意見》，全面部署加強地方政府債務管理。65438年10月8日，國務院發布《關於深化預算管理制度改革的決定》(國發45號)，根據新修訂的預算法，部署進壹步深化預算管理制度改革的具體措施。
壹切都是時代的產物。在1994分稅制改革和我國城市化建設的背景下，地方政府融資平臺應運而生，為我國的城市建設做出了不可磨滅的貢獻。然而時過境遷，所謂“成也蕭何，敗也蕭何”。在原有金融體制下異軍突起的融資平臺公司，在未來金融體制改革下，將面臨更加嚴峻的考驗。
雖然前路還需探索，但方向已經確定。我們預測，今年底或明年初，國家將出臺政策，全面放開省級地方政府債券自發自還。另外，國發45號文的出臺有壹個非常強烈的信號，因為預算管理制度改革是財稅體制改革的重頭戲。我們認為，財稅體制改革將在今明兩年取得決定性進展，2016年基本完成，地方政府債務的規範管理和融資平臺的功能調整也將配合調整。
當融資平臺債務=地方政府債務=中央政府債務的邏輯鏈條被切斷，地方政府融資平臺將失去地方政府的信用背書和土地財政的支持，獨自面對市場競爭。當然，這種改變不會壹蹴而就，可能需要數年甚至更長時間才能改變。對於政府融資平臺來說，在適應國家政策調整的基礎上，當務之急是未雨綢繆，為未來成功轉型打下基礎。