中央政府加快實施城市更新。
“十四五”期間推進舊住宅區改造
▍實施城市更新，推進“三區壹村”改造
3月4日至3月5日，全國政協十三屆四次會議和十三屆全國人大四次會議相繼召開。政府工作報告提出，“十四五”期間，要“實施城市更新，完善住房市場體系和住房保障體系，提高城鎮化發展質量”。隨後，13年4月發布的《2021年新型城鎮化和城鄉壹體化發展重點任務》再次強調要實施城市更新行動，加快城市舊社區、舊工廠、舊街區、舊村莊改造，進壹步確定了“三區壹村”的城市更新方向。5月11日，住建部公布了《城市舊居住區改造可復制政策和機制清單(第三批)》，總結了動員居民參與、生成改造項目、資金支持、市場力量等7個方面的可復制政策和機制，供地方學習和借鑒，有助於更好地推進城市舊居住區改造。
表:2021以來華中地區城市更新政策
來源:中指院綜合整理。
▍舊住宅區的改造已經成為城市更新的核心力量。“十五”全國將改造21.9萬個城市舊住宅區，2026年舊住宅區改造規模為5.3萬個，5438+0。
3月12日，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》發布，提出實施城市更新，促進城市空間結構優化和品質提升。“十五”期間，要完成2000年底前完成的219000個舊城區的改造。
來源:中指院綜合整理。
4月13日，國家發改委發布《2021年新型城鎮化和城鄉壹體化發展重點任務》，明確提出實施城市更新行動。其中，2021年老舊小區改造規模將超過5萬個，比去年增長近40%，改造力度更大。
2020年下半年以來，中央在重大會議和文件中多次提到實施城市更新，可見城市更新在我國新型城鎮化進程中的重要地位。特別是在“十四五”期間，舊住宅區的改造有大量的市場機會。根據此前公布的數據，截至2019年，全國* * *老舊小區近160000個，涉及4200多萬戶，建築面積約40億平方米，總投資4萬億元。如果改造周期為五年，每年新增投資可達8000億元左右。如果按照規劃大綱改造21.9萬舊住宅區的體量，投資會更大。
全國各地的城市都有很強的更新和發展勢頭
相關政策密集出臺。
▍“第十四個五年計劃”概述了城市更新的重點。
2021上半年，北京、上海、深圳、廣州、廈門、天津、南京、杭州、無錫、xi安、青島、寧波、昆明、濟南、溫州、福州、重慶等城市均提出在城市層面實施“十五”城市更新行動，積極推進城市老舊小區、棚戶區和城中村改造進程。其中，深圳、南京、青島、濟南等城市明確提出推進城市有機更新，有利於城市高質量發展。
表:部分重點城市“十四五”規劃綱要中城市更新的相關內容
來源:中指院綜合整理。
▍各地密集發布老舊小區改造相關政策。
2021上半年，廣東、浙江、山東、福建、寧夏、北京、重慶、上海、廣州、杭州、蘭州、忻州等地相繼出臺老舊小區改造管理辦法及相關規定。其中，重慶市《城市舊居住區改造和完善社區服務管理辦法(試行)》是全國首個省級城市舊居住區改造項目管理辦法。《管理辦法》規定了重慶市舊城區住宅區改造項目的全過程管理，包括規劃、資金、設計、實施和驗收，對推動舊城區住宅區改造進程具有重要作用。此外，福建發布老舊小區改造負面清單，山東發布老舊小區改造工程質量安全管理等文件，對老舊小區改造範圍、實施方案、資金使用、項目管理等作出相關規定，有助於進壹步提升老舊小區改造水平。
表:2021年初以來重點省市老舊小區改造部分政策
來源:中指院綜合整理。
▍地方城市更新指導文件陸續發布，模式迥異。
自2021開始，隨著城市更新的不斷發展，越來越多的管理辦法、實施細則等政策文件陸續發布，多個省市因地制宜構建城市更新頂層政策體系。廣東、佛山、廈門、徐州、長沙、福州、成都、河北、無錫、北京、重慶、貴州、廣州等地相繼出臺城市更新實施意見、管理辦法、更新導則等文件，推動城市更新管理更加細化、專業化、前瞻性。其中，6月10，北京市發布《關於實施城市更新行動的指導意見》，隨後其配套的四項實施細則正式發布。《意見》從總體要求、加強規劃引導、主要更新方式、組織實施、配套政策和保障措施等六個方面對北京下壹步城市更新行動的實施給予了明確指導，引起社會廣泛關註。6月18日，重慶發布《重慶市城市更新管理辦法》，規定了城市更新的內容、工作機制和規劃方案，並提出了壹系列鼓勵市場化運作的有力扶持政策。北京、重慶、成都相繼出臺了城市更新的意見、辦法和指南，將對全國下壹階段其他城市城市更新相關政策的制定和出臺形成示範效應。此外，廣州近期開始為城市更新立法，將成為繼深圳之後第二個有城市更新條例的城市。各城市政策差異明顯。北京和成都更強調城市有機更新，重慶鼓勵市場化，廣東的城市側重於進壹步完善現有政策體系。總體而言，中國城市更新呈現出多維價值、多模式、多領域探索、多維治理的新局面。
表:2021以來重點城市城市更新指導政策
來源:中指院綜合整理。
▍各地積極拓寬城市更新的資金來源。
在我國城市更新發展過程中，資金壹直是推動各種更新改造業務的難題，從棚改、城中村改造到舊居住區改造。為了解決這壹問題，中央和地方政府積極引入社會資本，政府、企業和社區共同參與和合作。在此背景下，江蘇、北京、重慶、上海等地積極拓展城市更新資金來源。4月22日，北京市住建委發布《關於引入社會資本參與舊住宅區改造的意見》，逐步形成居民出壹點、企業投資壹點、產權單位籌集壹點、彌補建設收益壹點、政府配套壹點等“多點”資金分擔方式，鼓勵金融機構參與投資城市政府設立的舊住宅區改造等城市更新基金；4月29日，CDB重慶分行向重慶首個城市更新項目發放6543.8+0.75億元貸款，這標誌著“十五”期間，政策性貸款將繼續為城市更新提供重要的資金來源。
6月2日，上海城市更新基金正式成立。基金總規模約800億元，是目前國內規模最大的城市更新基金。將用於投資舊區改造和城市更新項目，促進上海城市功能優化、民生保障、品質提升和風貌保護。上海地產集團與招商蛇口、中交集團、萬科、國壽投資、保利發展、中國太保、中保投資等合作機構簽署戰略合作協議，上海地方國企、大型開發商、保險資金共同設立城市更新基金。
今年2月，上海市政府出臺《關於加快本市舊房改造的若幹意見》，提出“十五”期間，……全面啟動拆遷重建(含原地重建)的280萬平方米不完整職工住房和小橫梁薄板房改造；力爭實現2000年底前建成的、納入改造範圍並符合改造條件的各類舊房全覆蓋；由此可見，上海城市更新的規模是比較大的，地方國企、央企和壹些有城市更新經驗的企業將是上海舊改工作的主要參與者。
不同類型的城市更新項目面臨不同的困難，但資金平衡的困難始終是壹個* * *問題。尤其是對整個區域的改造，這類工程體量大，周期長，資金難以平衡。除了發展資金，居民和商戶的補償安置是最重要的資金支出，需要提前籌集。因此，城市更新項目需要多渠道的資金來源，引導社會資本參與，緩解資金籌集困難。800億城市更新基金的設立，有助於緩解舊改的資金壓力，保證項目的穩定推進，也對上海舊改工作的順利開展起到壹定的推動作用。
表:2021年初以來重點城市城市更新相關金融政策
來源:中指院綜合整理。
從全國較早的情況來看，廣東城市更新進展快、規模大，資金需求旺盛。單靠財政資金很難支持城市更新改造，所以城市更新基金建立的比較早。2065438+2007年7月，廣州成立“廣州城市更新基金”，總規模2000億元；同年65438+2月，深圳福田與深圳建設銀行成立總規模100億元的“福田區城市更新基金”，是政府與銀行“政銀合作”模式的創新；2065438+2008年6月，東莞還設立了城市更新基金，首期基金規模1.5億元，鎮政府出資3000萬元，金融機構出資1.2億元。近年來，許多地方設立了城市更新基金，這有助於吸引更多的銀行資本、保險資本和其他社會資本參與城市更新建設，為促進項目更新提供資金保障。
重點城市政策解讀
▍北京:繼續推進首都城市有機更新
6月10日，北京市人民政府發布《關於實施城市更新行動的指導意見》，從總體要求、加強規劃引導、主要更新方式、組織實施、配套政策和保障措施等六個方面對北京下壹步城市更新行動的實施模式作出明確指示，引起社會廣泛關註。
表:實施都市更新行動指導意見核心內容
來源:中指院綜合整理。
這壹新政策的出臺，有利於前期北京城市層面的城市更新整體推進，未來北京的有機更新將全面加快。
第壹，“有機更新”是北京未來城市更新的總基調。在城市更新的基本原則上，《意見》明確提出“城市更新主要是指在城市建成區(基本實現規劃的區域)對城市空間形態和城市功能的不斷完善、優化和調整，是小規模、漸進式、可持續的更新”，這是有機更新的精髓。北京作為首都，歷史悠久，文化豐富，更需要通過有機更新來推動城市的高質量發展。
二是突出舊社區改造，兼顧多種更新模式。意見提出了今後北京市更新的六種主要方式，包括:01。舊住宅區改造，02。危房改造，03。舊工廠改造，04。舊建築改造，05。首都功能核心區平房(院落)改造，06。其他類型(公共空間、工業園區、棚改，新政將“舊居住區改造”列為北京城市更新的首要方式。從北京市近幾年發布的城市更新相關政策來看，舊居住區改造相關政策的提法越來越多，特別是2021以來，舊居住區改造相關政策不斷細化和完善。
第三，保障租賃住房供應。城市更新是北京獲得租賃住房的重要途徑之壹。《意見》提出的六種主要更新方式中，有兩種提到了發展租賃住房，包括:危房改造——“居民異地安置或者貨幣安置後騰出的房屋，可以作為租賃住房等保障性住房。”；首都功能核心區平房(院落)改造——“鼓勵騰出空間用於傳統文化展示、體驗和特色服務，建設創意空間或發展租賃住房。”
第四，城市功能區實行差異化更新原則。“首都功能核心區以保護和更新為主，中心城區以減量、提升和更新為主。城市副中心與平原地區新城結合城市更新承接中心城區功能疏解，生態涵養區結合城市更新適度承接與綠色生態發展相適應的城市功能。”因此，企業在北京的城市更新業務需要根據各功能區的特點進行精準推進。
五是創新政策多。特別是“負責任的規劃師和建築師的全面參與”也是國家層面的創新；提出地下空間的綜合利用也是有前瞻性的(但地下空間的產權後期不好確定，還需要相關政策的支持)；配套政策從規劃、土地、資金三個方面保障更新，並將現有的壹些成功做法形成政策，進壹步擴大了適用範圍。
總體來看，《意見》的出臺充分體現了北京城市更新更加強調漸進性和保護性。在用地政策上，不強調壹級聯動的舊改革模式，而是強調功能優化，更加註重政府在關鍵環節的主導作用。隨著北京城市更新指導意見和細則的實施，將積極推動社會資本進入市場，形成城市更新的“北京模式”。
▍重慶:城市更新市場運作開啟新時代。
6月18日，重慶發布《重慶市城市更新管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。《辦法》主要從工作機制、規劃、項目實施、資金籌措、政策支持等方面進行了重點闡述，全力支持重慶城市更新。
表:重慶市城市更新管理辦法核心內容
來源:中指院綜合整理。
總體來看，重慶此次出臺的管理辦法，在前期工作方案的基礎上，進壹步提高了政策層面，有助於進壹步推動城市更新在全市的全面實施。其做法和力度與廣東省相似，將大大提升社會資本入場的積極性，可以說是重慶城市更新發展的重要分水嶺。
壹是政策水平高。以政府行政法規保證後期相關事項的有效實施，包括管理機構的設立和相關規劃方案的制定。
第二，市場導向。重慶舊城改造新政在土地出讓(協議出讓或有條件入市)、特定條件下的建築面積支持、跨項目統籌、按規定享受相關財稅支持政策、優秀項目評審等相關政策法規方面下足了功夫。土地供應政策解決了企業參與城市更新的盈利困境，尤其是“協議出讓或有條件入市”政策有利於企業實現壹二級聯動，進而實現城市綜合開發運營(壹二級聯動)。價值鏈的延伸將大大提高社會資本參與城市更新的積極性和城市更新的可持續性。
第三，管理具有前瞻性。重慶的這壹城市更新新政策，充分吸收了城市更新優秀地區的典型做法，同時充分結合重慶自身特點，在管理模式和實施路徑上有諸多創新，顯示了政府治理的遠見卓識。城市更新的復雜性決定了它更依賴於有效的政府治理。建立健全城市更新數據庫，成立城市更新專家委員會，編制市級城市更新專項規劃，擬定轄區年度城市更新計劃，通過城市體檢、政府指導、項目入庫管理等方式推進城市更新，成立市級統籌領導小組，將部分審批事項下放到各區，都有利於構建完善的城市更新治理體系，提高城市更新推進效率。
對於市場主體而言，更了解當地文化的深耕房企具有天然優勢。這壹政策開啟了重慶城市更新市場化運作的新階段。企業需要充分把握這壹政策帶來的巨大投資機會，通過主次聯動、城市綜合開發運營參與城市更新，實現企業和城市的* * *成長。
總結與展望
整體來看，自2021開始，在中心城市更新的戰略導向下，中國各地進入了城市更新的快速發展期。然而，由於不同城市的發展水平和規劃定位不同，各地城市更新的頂層設計和實施細則差異較大。在土地政策、審批流程、主管機構、執行方式等方面也有明顯差異。地方政策的推動將直接影響城市更新的發展速度和規模。
未來，市區重建政策將呈現三大趨勢。第壹，出臺城市更新政策的城市數量會繼續增加，尤其是壹二線城市。政策的出臺將首先聚焦京津冀、長三角、珠三角、成渝等城市群；二是模式分化，但總體強調市場化運作，南方城市的城市更新普遍更市場化；三是規劃、土地、資金等配套政策更加落實，部分城市力度加大，為房企參與城市綜合開發運營提供了新的機遇。
政策出路下，對市場主體發展影響深遠！雖然不同城市的城市更新實施模式差異較大，但企業可以參與的程度也有所不同。但無論哪種模式，都會釋放出巨大的投資空間。目前，在二次開發領域具有較強優勢的房地產開發企業已經成為參與城市更新的重要力量，大部分品牌房企都結合自身資源和能力優勢，不同程度地進入了城市更新領域。從過去的實踐來看，廣東省的“三舊”改造，讓深度參與其中的房地產企業實現了自身的價值增長和城市復興。在此輪政策下，具備集團產業資源、資金優勢、商業運營能力和物業服務能力的企業應積極開展不同類型的城市更新業務，實現現有業務與城市更新業務的緊密互動。