地球是萬物之源，是壹切生命的根園。在“擴內需、保增長、調結構、惠民生、促改革”的新形勢下，如何更好地處理加快發展的硬道理和土地資源的硬約束的關系，實現“保發展”和“保紅線”的辯證統壹，真正實現又好又快發展。筆者認為，各級國土資源部門應深入貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，更新觀念，大膽實踐，以“沃土建設工程”為重要抓手，加快轉變發展方式，實現發展與資源保護的“雙贏”。
黨的十七屆三中全會吹響了強大的號角。《中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》要求:“建立健全土地承包經營權流轉市場，允許農民按照依法自願有償的原則，以轉包、租賃、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”，“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地。逐步縮小征地範圍”，“集體經營性建設用地在符合規劃的前提下，享有與國有土地同等的權益”，“逐步建立城鄉統壹的建設用地市場。對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統壹的有形土地市場，公開、規範地流轉土地使用權”。
這激動人心的壹行字，像壹串串靈動的音符，奏響了“新土政策”的樂章。在江蘇，壹場以“農地集中、住宅集聚、用地集約、效益明顯”為主題的“良田建設工程”已經展開。通過學習和調研，筆者認為，該項目的實施必將促進新時期我國土地的科學利用。實施“良田建設工程”，有利於解決耕地分散經營、生產方式落後、居住區布局淩亂等問題和矛盾。是促進農業由分散經營向規模經營轉變、由傳統農業向現代農業轉變的具體舉措。它是解決保護資源和保障發展問題，實現土地資源節約、集約和高效利用的有力手段，是落實科學發展觀，打破城鄉二元結構，促進城鄉協調發展，提高城鎮化水平，構建和諧社會的有效途徑。同時，對提高土地節約集約利用水平、生產力發展水平、村民生活水平和土地利用效益，促進社會主義新農村建設起到積極作用。
1當前實施“良田建設工程”的進步意義
“良田建設工程”是指按照土地利用總體規劃和城市規劃，按照統籌城鄉發展、加快社會主義新農村建設的要求，以土地開發整理項目為載體，以落實城市建設用地增減掛鉤政策為抓手，對耕地、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質量；將農村居民遷往城鎮，節約集約利用建設用地；建設大面積、連片的高標準農田，優化區域土地利用布局，實現耕地集中、居民點集聚、土地集約利用、效益集中的目標，是壹項系統工程。
1.1“萬公頃良田建設工程”的實施，可以有效改善農業生產條件，提高耕地特別是基本農田的面積和質量。
“萬公頃良田建設工程”的實施，有利於解決耕地經營分散、生產方式落後、村莊布局淩亂、戶均占地過多、保障水平低等問題和矛盾，是促進農業由分散經營向規模經營轉變、傳統農業向現代農業轉變的具體舉措。壹方面，納入“良田建設工程”試點的項目，可享受省級以上土地開發整理項目投資政策，無償使用國家和省級資金，對項目區的田、水、路、林、村進行綜合整治，建設大面積連片高標準農田，提高耕地質量；另壹方面，通過綜合整治新增耕地面積，實現縣(市、區)政府任期內耕地總量動態平衡的目標。對農民通過搬遷等方式有償、自願流轉土地承包經營權，實行大面積、連片高標準農田規模化經營具有深遠意義。
1.2實施“良田建設工程”，可以有效解決保護資源、保障發展的問題。
良田建設工程是解決保護資源、保障發展、實現土地資源節約、集約、高效利用的有力手段。試點項目區內居民區和獨立工礦區的拆遷復墾，享受城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤的相關政策。對農村建設用地復墾增加的耕地和農用地面積，指標用於農民住房建設和基礎設施建設，結余部分統籌用於產業發展和城市建設，可有效滿足當地社會經濟發展對建設用地的需求。
1.3“良田建設工程”的實施，可以有效聚集市場需求和公共服務資源。
良田建設工程是落實科學發展觀、打破城鄉二元結構、促進城鄉協調發展、提高城鎮化水平、構建和諧社會的有效途徑。壹方面，通過將項目區農村居民點整村搬遷到城市或重點鎮，可以加快城鎮化步伐，有效聚集市場需求和公共服務資源；另壹方面可以減少農村居民點的重復拆遷，以及分散的農村居民點造成的道路、水、電、綜合服務設施等公共服務資源的浪費。
2“良田建設工程”遵循的原則和措施
在“耕地面積不減少、建設用地不增加、農民利益不受損、不違反土地法規”的前提下，實施“萬公頃良田建設工程”應遵循以下原則:
(1)遵循科學規劃、城鄉統籌的原則。項目區土地整理規劃和集中居住區規劃應與土地利用總體規劃、土地開發整理、基本農田保護規劃和城市建設規劃相銜接，通過科學規劃促進城鄉協調發展。
(2)遵循突出重點、農業優先的原則。要重點建設大面積連片高標準農田，確保項目實施後增加有效耕地面積，提高耕地質量，實施規模經營，發展現代農業。
(3)遵循政府主導、部門合作的原則。建設項目由縣(市、區)政府統壹組織，相關部門配合，* * *配合推進，市場化等多種方式運作。
(4)遵循試點先行、規範運作的原則。堅持從實際出發，量力而行，選擇工作基礎好、有壹定經濟基礎和財政保障能力的縣(市、區)進行試點，對農民拆遷安置、就業、農村土地承包經營權流轉等進行探索研究，取得成功經驗後逐步推廣。
(5)遵循依法維權、農民認可的原則。嚴格執行相關法律法規和政策，切實保護農民和集體經濟組織的合法權益，充分尊重群眾意願，取得農民認可，維護土地所有者和使用者的合法權益，切實維護社會穩定。
(6)遵循創新思維、積極探索的原則。良田建設工程是壹項全新的系統工程，直接關系到農民的切身利益。涉及領域多，政策要求高。要開拓新思路，大膽創新，積極探索實踐，走出壹條保護資源、保障發展的新路子。
“良田建設工程”是壹項政策性強、覆蓋面廣、矛盾復雜的系統工程，必須穩步實施、紮實推進。
(1)加強組織領導。各縣(市、區)要成立由政府主要負責人任組長，農業、工業、財政、國土資源、規劃、交通、建設、水利、農林、勞動和社會保障、公安、民政、審計、信訪等部門主要負責人為成員的“良田建設工程”領導小組，研究制定具體實施細則和配套政策措施。
(2)明確部門職責。根據實際情況，明確相關部門職責，推進“良田建設工程”。項目區所在的國土資源和鄉鎮負責項目區相關信息的收集和分析；規劃、建設等部門負責項目區村民拆遷、安置房建設和質量監督；勞動、民政等部門負責被征地農民的基本生活保障；財政、審計等部門負責項目區專項資金的預算管理、資金撥付、審計監督等工作；鄉鎮、農業、工業等部門應探索建立土地流轉平臺，負責項目區的土地流轉。
(3)科學規劃。要結合當地情況合理確定項目區和子項目區，項目區要盡可能集中。原則上以縣(市、區)為單位，具備總面積1，000公頃以上，子項目面積300公頃以上的農用地整理規模。項目區內不得安排移民安置用地，不得與其他土地開發整理項目重復建設。同時，要科學編制拆遷補償安置方案、農業人口安置方案、城鄉建設用地增減平衡方案、資金預算和融資方案、土地承包經營權流轉方案等相關規劃方案。
(4)做好資金籌集工作。項目所需專項資金由試點縣(市、區)政府籌集。省級以上土地開發整理項目除地方自籌、融資、爭取投資外，還可以探索吸收社會資金實行市場化運作。
(5)依法搬遷安置。項目區農村居民點拆遷後，被拆遷農民原則上安置到集鎮或城區，優先安排農民公寓。鼓勵符合條件的被拆遷農民進城購房，倡導和鼓勵農民向市民轉變身份。對農民公寓安置，縣(市、區)政府可出臺配套政策，在安置用地、安置房建設等方面給予壹定優惠。
(六)規範土地流轉，妥善安置群眾。要按照“合法、自願、有償”的原則，組織和引導農民土地承包經營權流轉。根據項目區不同年齡段農民的特點，分別實施就業培訓、就近安排、養老保障等保障措施。對自願永久流轉土地承包經營權的，可通過“土地承包經營權換社保”的方式，納入被征地農民基本生活保障體系，平等享受征地補償、基本生活保障、就業、醫療等政策。鼓勵有條件的縣(市、區)將土地承包經營權永久流轉的農民直接納入“城保”體系，享受與城鎮居民同等待遇。
3.“良田建設工程”土地權屬調整的原則和步驟
土地權屬調整是壹項政策性很強的系統工程，與群眾的根本利益密切相關。土地權屬的具體調整必須遵循以下原則:
3.1法律原則
權屬調整必須始終遵循國家法律法規的規定，依法登記的土地權利受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
3.2公開、公平、公正的原則
權屬調整應當尊重原有產權關系，運用評估、調查等科學方法，按照市場經濟規律協調各方利益，實行公告制度，廣泛征求各相關權利人的意見。
3.3協商自願原則
因規劃田地調整、其他土地類型轉為耕地、修建溝渠、道路等需要調整不同權利界限的，應當在所有相關權利人協商自願的基礎上重新劃定界限。農村集體土地所有權的調整，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，並依法報經有關機關批準後，方可進行。
3.4推進土地規模化和集約化經營的原則
盡可能將同壹權利主體的土地適當集中，形成規模經濟。
土地權屬調整工作貫穿於項目實施的全過程，指導思想是盡量不進行大規模的權屬調整，具體分為以下步驟:
(1)成立股權調整領導小組。縣級、鎮級政府、村委會等相關部門抽調人員成立土地權屬調整領導小組，統壹負責和協調項目區權屬現狀調查，制定調整方案。
(2)在項目實施前確認所有權狀況。項目區確定後，應立即進行相應的土地權屬調查，主要包括項目區的確切邊界、項目區內宗地的數量、類型和質量、土地所有者和項目區原土地權屬證明等。如有權屬爭議，按有關規定處理確認。
(3)項目實施前後的土地評價。評估項目實施前後的土地面積和質量等級，作為權屬調整的依據。
(4)制定股權調整方案，履行公告程序。根據土地綜合評價結果，編制權屬調整方案，主要包括:土地權屬調整範圍、土地權屬調整範圍內整理前後的土地評價結果、土地兼並與分配方案等。農村集體土地所有權的調整必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。權屬調整方案應在項目區所在鄉鎮、村公布。對權屬調整方案有異議的，應當在公告期內以書面形式提出。協商不成的，由當地人民政府調解。集體經濟組織內的農民對調整土地承包經營權有異議的，應當在公告期內以書面形式提出，爭議由村集體經濟組織或者當地人民政府調解。村民小組也可以協商制定具體的權屬調整方案。
(5)上報並批準所有權調整的實施。方案公示征求意見後，報所在地市級人民政府批準。規劃批準前，不得擅自調整權屬。如果項目實施後，由於原邊界所依賴的當地特征發生變化或消失而改變了當地的土地權屬邊界，如果確實需要重新劃定土地權屬邊界，在盡可能保持村莊邊界和小組邊界原有走向的基礎上，邊界應沿著河流、坑窪、 按照方便生產、生活的原則就近挖溝、修路，盡量保持換地數量和質量相等。 項目區實施後，領域統壹，可依賴的對象減少。在權屬調整過程中無法保持各村、組土地面積與原土地面積相等的，數量上的差額由各村簽訂的項目區內同等面積的土地補足。不能補充的，經雙方協商，給予經濟補償或以其他方式解決。勘界結果和方案需報國土、農業、民政、財政、水利等相關部門審批。因土地所有權和使用權調整發生的爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由當地人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的決定不服的，可以自收到決定通知之日起30日內向人民法院提起訴訟。在土地所有權和使用權爭議解決之前，任何壹方不得擅自改變土地現狀。
(6)確認發證權。權屬調整完成後，根據《土地登記規則(修正案)》(國家土地管理局[1995]國土[法]第184號)，進行權屬登記和變更登記，收回原土地權屬證書，換發新的土地權屬證書。同時將權屬調整過程中形成的文件、圖件及時整理歸檔。
4“良田建設工程”中土地承包經營權流轉的思路
4.1基本工作思路
根據《中華人民共和國農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等有關法律法規，以規範農村土地經營權流轉，維護流轉雙方合法權益，促進農業和農村經濟發展為目標， 在堅持家庭承包經營制度、穩定農村土地承包關系的基礎上，在不改變土地農業用途、不超過承包期剩余期限、不損害農民和村集體利益的前提下，進行規範和標準化。
4.2主要工作原理
為全面規範農村土地承包經營權流轉市場，提高農村土地使用效率，切實保護土地經營權流轉各方的合法權益，在實施土地經營權流轉過程中應遵循以下原則:
(1)法學原理。農村土地承包經營權流轉必須依照有關法律、法規和相關文件的規定執行。
(2)自願原則。要充分尊重農民意願，任何單位和個人不得脅迫或阻礙農民流轉土地。
(3)補償原則。土地經營權流轉的條件和價格完全由農民和受讓人自主平等協商確定，流轉收益歸農民所有。
(4)土地所有權不變原則。堅持以村為主體，成立專業合作組織，負責土地承包經營權流轉。
4.3土地流轉模式
(1)股份合作。將原村組承包給農戶承包經營的土地面積作價入股，成立土地股份合作社，對股份實行統壹規劃、開發和管理。土地股份合作社可以直接經營，也可以代表全體股東與企業簽訂經營或租賃合同，按股向原農戶支付承包經營費用，有保底分紅。土地股份合作社獨立核算，自負盈虧。
(2)集體管理。農民與村集體經濟組織簽訂壹定期限的代理合同，由村集體經濟組織代表村民進行公開拍賣及相關談判。轉讓完成後，承包方自負盈虧。村集體經濟組織應當分年向原承包經營戶支付承包經營費用，或者分年按年齡段免費提供糧食和補貼。
(3)轉包。壹次性流轉後租賃不能到位的，由所在村集體經濟組織統壹規劃，制定轉包方案，多戶聯合或獨立承包經營，實行規模化種植，並給予原承包經營者相應的承包經營費。
4.4土地流轉程序
(1)徹查。流轉實施前，對項目區農用地特別是耕地進行詳細調查，以承包經營權證載明的面積為依據建立完整臺賬，並及時召開村民代表或村民會議，充分征求村民意見，告知土地流轉補償方式。流通合同簽訂後，由流通雙方協商確定流通方式、流通時間、流通價格、流通收入支付方式，並在協商壹致的基礎上簽訂書面合同，由流通雙方代表簽字蓋章，報農工部門審批。
(二)撥付資金。流轉合同簽訂後，每年年底將土地流轉收益(包括流轉農用地和集體建設用地流轉收益)和專項資金按標準分配給農戶，涉及的分紅按另行制定的實施方案執行。
4.5保障措施
(1)加強宣傳教育，更新農民觀念。通過廣播、電視等媒體形式，進行廣泛深入的宣傳動員，讓農民明白農村家庭承包經營制度是黨的農村政策的基石，土地流轉是農村生產力發展的客觀要求和必然趨勢，是農民致富的重要途徑。
(2)尋求項目支持，發展高效農業。土地流轉的目的是發展高效的規模化農業，提高土地價值，增加農民收入。農業創新發展需要項目作為載體，尋求高效的農業項目是推進土地流轉的關鍵。要堅持“政府引導、企業投資、企業管理、產業發展”的方向，推進流通主體多元化、規模化、集約化。
(3)創新流通機制，倡導股份合作。土地流轉的形式有很多種，從各地的實踐經驗來看，最好的方式是建立土地股份合作社。土地股份合作社、富民合作社、農民專業合作社等新型集體經濟組織是農村土地管理制度的創新。在“良田建設工程”地區土地流轉過程中，要大力倡導成立土地股份合作社，走“土地變股權、農民變股東、有田不耕、收益靠分配”的創新之路
5 .因地制宜，科學實施“萬公頃良田建設工程”
在“耕地面積不減少、建設用地不增加、農民收入不受損、不違反國家規定”的前提下，以科學發展觀為指導，促進土地資源集約、高效、可持續利用。良田建設工程是壹項涉及面廣、政策性強、操作難度大的系統工程。不僅有壹套規定動作需要嚴格執行，還有壹系列極具創意的可選動作等待我們去探索。我們應該更冷靜地思考和規劃，更積極穩妥地實踐和嘗試。
5.1堅持高起點規劃。
按照科學規劃、分步實施的原則，結合新壹輪土地利用總體規劃修編，提前對農村耕地和農村宅基地現狀進行了充分調查。在此基礎上，以科學發展觀為指導，以現代的眼光、開放的心態、以人為本的理念，科學合理規劃項目區，統籌實施居住區壹體化、配套基礎設施、農田綜合整治、產業布局優化，確保試點工作有序、有序、有針對性。
5.2註重精細化運營
實施“良田建設工程”，必須確保“耕地面積不減少，建設用地不增加，農民利益不損害，不違反國家土地法規”，這就要求我們在實施過程中要謹慎細致，既要集約，又要集約。在具體操作過程中，至少要做到“十個明確”，即明確項目區的規模和範圍、土地利用現狀和權屬、涉及人口等基本情況；明確土地開發整理潛力分析和整理方案；明確拆遷補償和搬遷方案；明確農業人口的安置計劃；明確城鄉建設用地增減掛鉤平衡方案；明確項目區土地權屬調整方案；澄清預算和資金籌措；明確的項目實施計劃；明確土地承包經營權流轉方案；明確綜合效益評價。圍繞上述“十個明確”，規劃好每壹個細節，連接好每壹個環節。始終堅持從各地實際出發，因地制宜，量力而行，循序漸進，有計劃、有步驟地實施“萬公頃良田建設工程”。
5.3註重創造性探索
“沃土建設工程”是壹項全新的事業，需要我們不斷探索思路，大膽創新實踐，走出壹條保護資源、保障發展的新路子。針對各地試點工作中暴露出的四個問題，即遷村建村難同步、農民離村難、持續增收渠道難拓展、短期內籌資難。要找到三把“鑰匙”，即“人往哪裏去”、“田往哪裏流”、“錢從哪裏來”。
(1)以人為本，創造和諧。在安置方面，要充分尊重農民意願，采取集中建房安置、自建住房安置、貨幣安置、養老安置“四結合”的方式實施。同時，對已轉讓(出讓)土地承包經營權的農民，參照城鎮居民保障待遇，置換農民身份，按不同年齡段進行充分保障。
(2)規範土地經營權流轉。按照不改變土地權屬關系、以農民為主體、合法自願有償的原則，對項目區集體土地承包經營權進行流轉。依托農村土地流轉交易服務中心平臺，進壹步建立健全土地流轉程序、合同管理、流轉登記備案管理和風險防範保障四項制度，確保土地流轉順利進行。
(3)切實保證資金的及時投入，有機組建新型集體經濟組織——土地合作社，提取其承包土地收益的壹部分，用於保障農民土地流轉的補償。充分利用新增耕地指標，將其產生的資金用於項目建設，如耕地占用稅、土地流轉契稅、農業土地開發基金等。同時，大力吸納各類工商資本、金融資本和社會資本，形成多元化投資、專業化監管的良好機制。如果可能，成立土地超市，把土地推向市場，創造價值，實行滾動投資。
齊心協力造福子孫後代。
“良田建設工程”直接關系到農民的切身利益，涉及領域多，政策要求高，需要社會各界的密切關註、配合和推動。
政府必須起帶頭作用。
地方政府的積極性、統籌性和創造性是“沃土建設工程”成功的關鍵。各級黨政組織要集結精兵強將，組建強有力的工作團隊，為項目的實施明確道路。
6.2各部門要做好戰爭準備。
在充分發揮主觀能動性的基礎上，由農業和經濟部門對農地流轉的具體實施方案進行指導和監督；“萬公頃良田建設工程”規劃方案由國土部門編制；由勞動和社會保障部門幫助制定和實施“萬公頃良田建設工程”試點地區被拆遷農民社會保障方案；財政部門對專項資金的預算管理、資金分配和運營進行指導；由規劃建設部門負責“良田建設工程”試點地區拆遷計劃的制定和實施，以及新建住宅的設計、施工、工程質量監督、驗收等工作；同時，發展改革、民政、公安、監察等部門要按照各自職能各司其職，密切配合，確保“沃土建設工程”穩步實施。
6.3群眾要騰躍鞭策。
為了使這壹項目成為項目區幹部群眾的自覺行動，必須開展有針對性的宣傳工作，認真調查，摸清群眾的脈搏。通過面對面的宣講、辛苦的核算、手把手的觀察、親密的溝通，營造濃郁的氛圍，讓這項民心工程入群、入戶、入腦、入心，爭取項目實施前得到人民的同意、實施中得到人民的願意、實施後得到人民的滿意，使其積極參與到“沃土建設工程”的洪流中，成為真正的支持者、推動者、受益者。
全面實施“萬公頃良田建設工程”，推進農村改革發展，各級黨委和政府要尊重農民的意願和基層的創造精神，按照依法、自願、有償的原則，在農民自願的基礎上實施“萬公頃良田建設工程”，實行村民自治制度，充分發揮農民的主體作用，調動基層的積極性和創造性；要在優化城鄉壹體化規劃和行政區劃的基礎上，制定城鄉壹體化全覆蓋的新城和新型農村社區規劃、高標準農業園區規劃，調整優化鎮村行政區劃，使鎮村規模布局合理，新型農村社區規劃保持水鄉特色、地方特色、現代氣息、田園風光；要建立健全新的社會保障體系，用農村土地承包權換取城市社會保障，用農村宅基地換取城市社會保障制度，用城市居民身份換取農民身份，讓真正離開土地長期在城鎮生活的農民真正成為城市居民；要以大力發展新型農村合作組織為支撐，以土地股份合作、社區股份合作、專業經濟合作、富民合作為支撐的“良田建設工程”；必須通過加強組織領導、完善社會化服務、完善土地、稅收和金融政策來保障，其中社會化服務包括村級組織和專業合作組織的建設。
“良田建設工程”是壹項利在當下、利在長遠的工程。我們要認真學習借鑒吸收先進地區的好經驗好做法，把這個實事項目辦實辦成功。同時，也希望廣大群眾積極參與、大力支持、廣泛宣傳這壹工程，共同推動新農村建設更好更快發展，人民生活更加幸福，建設美麗新江蘇。