(2019年4月15日)
建立健全城鄉壹體化發展的體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國在統籌城鄉發展、推進新型城鎮化方面取得了顯著進展。但是，城鄉要素流動不暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉壹體化發展的體制機制障礙尚未根本消除。為重塑新型城鄉關系，走城鄉壹體化發展道路，推進鄉村振興和農業農村現代化，提出以下意見。
壹.壹般要求
(1)指導思想。以新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞推進“五位壹體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持和加強黨的全面領導，堅持以人民為中心的發展思想， 堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，堅持推動高質量發展，堅持農業農村優先發展。 以協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為抓手，以縮小城鄉發展和居民生活水平差距為目標，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，堅決破除體制機制弊端，促進城鄉要素自由流動， 公共資源的平等交換和合理配置，加快形成工農相互促進、優勢互補、充分融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快推進農業農村現代化。
(2)基本原則
——堅持規律，把握方向。順應城鎮化大趨勢，牢牢把握城鄉壹體化發展的正確方向，樹立城鄉壹盤棋的理念，突出以工促農、以城帶鄉，構建促進城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、基礎設施、公共服務、生態保護相互融合、協調發展的體制機制。
——堅持統籌兼顧、重點突破。圍繞農村全面振興和社會主義現代化國家建設，加強統籌規劃和頂層設計，增強改革的系統性、整體性、協同性，著力破除戶籍、土地、資金、公共服務等體制機制弊端，為城鄉壹體化發展提供全方位的制度供給。
——堅持因地制宜，循序漸進。充分考慮不同地區城鄉壹體化發展階段和農村差異，牢牢把握改革時機、節奏和步驟，尊重基層首創精神，充分發揮地方積極性，分類施策，分步推進，試點先行，久久為功，形成了切合實際、各具特色的改革路徑和城鄉壹體化發展模式。
——堅守底線，防範風險。正確處理改革、發展、穩定的關系。在推進體制機制創新過程中，要守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不損害的底線。守住生態保護紅線，守住鄉村文化之根，高度重視並有效防範各種政治、經濟和社會風險。
——堅持農民為主體，享受發展。充分發揮農民在鄉村振興中的主體作用，充分尊重農民意願，切實保護農民權益，調動億萬農民的積極性、主動性、創造性，促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，不斷增強農民的獲得感、幸福感、安全感。
㈢主要目標
——到2022年，初步建立城鄉壹體化發展的體制機制。城鄉要素自由流動的制度通道基本打通，城鎮落戶限制逐步取消，城鄉統壹的建設用地市場基本建成，金融服務鄉村振興的能力顯著提升，農村產權保護交易的制度框架基本形成，基本公共服務均等化水平穩步提升，鄉村治理體系不斷完善，經濟發達地區、大都市區和城市郊區率先在體制機制改革上取得突破。
——到2035年，城鄉壹體化發展的體制機制更加完善。城鎮化進入成熟階段，城鄉發展差距和居民生活水平差距明顯縮小。城鄉有序流動的遷移制度基本建立，城鄉統壹的建設用地市場全面形成，城鄉普惠金融服務體系全面建成，基本公共服務均等化基本實現，鄉村治理體系完善，農業農村現代化基本實現。
——到本世紀中葉，城鄉壹體化發展的體制機制成熟定型。城鄉全面壹體化，農村全面振興，基本實現全體人民富裕。
二、建立和完善有利於城鄉要素合理配置的體制和機制。
堅決破除阻礙城鄉要素自由流動、平等交換的體制機制障礙，促進各類要素向農村流動，在農村形成人才、土地、資本、產業、信息的良性循環，為鄉村振興註入新動能。
(4)完善農業轉移人口市民化機制。有序有效深化戶籍制度改革，除少數特大城市外，放寬城市落戶限制。加快實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。促進以城市群為主要形態的大中小城市和小城鎮協調發展，增強中小城市的人口承載力和吸引力。建立健全政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，全面落實支持農業轉移人口市民化財政政策、城鎮建設用地增加與農業轉移人口數量掛鉤政策、中央預算內投資安排向農業轉移人口數量較多的城鎮傾斜政策。維護農民土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，支持和引導農民依法自願有償轉讓上述權益。提高城市的包容性，促進農民工特別是新生代農民工的融入。
(5)建立城市人才進農村的激勵機制。制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才回鄉創業。鼓勵普通高校和職業院校畢業生、農民工和經商人員返鄉創業。推進大學生村官與選調生的對接，鼓勵和引導高校畢業生到村任職、紮根基層、發揮作用。建立選拔任用第壹書記的長效機制。建立城鄉人才合作交流機制，探索適當的崗崗分離等方式，推動城市教育、科學、文化、衛生等工作人員定期到農村服務。推進職稱評定、工資待遇向鄉村教師和醫生傾斜，優化鄉村教師和醫生中高級職務比例。引導規劃、建築、景觀設計人員進農村。允許農村集體經濟組織探索人才加盟機制，吸引和留住人才。
(6)改革完善農村承包土地制度。承包關系，農村土地，長期保持穩定不變，實行第二輪土地承包再延長30年的政策。加快完成農村承包地確權登記頒證。完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體所有權和農民承包權的前提下，平等保護和進壹步放開土地經營權。完善土地流轉規範管理制度，強化規模經營服務，允許土地經營權參與農業產業化。
(7)穩步推進農村宅基地制度改革。加快完成宅基地使用權登記發證工作。探索宅基地所有權、資格、使用權分離，實行宅基地集體所有，保障農民宅基地資格和財產權，適度放開宅基地和農民住房使用權。鼓勵農村集體經濟組織及其成員積極利用閑置宅基地和閑置房屋。在符合規劃、用途管制和尊重農民意願的前提下，允許縣級政府優化村莊用地布局，有效利用分散的農村建設用地。推動各地制定全省宅基地面積統壹標準，探索對增量宅基地實行集約獎補，對存量宅基地實行退出補償。
(八)建立集體建設用地市場體系。加快農村集體建設用地使用權登記發證。按照國家統壹部署，在符合國家空間規劃、用途管制和合法取得的前提下，允許農村集體建設用地入市，允許在本地或異地入市；允許村集體在農民自願的前提下，將已有償使用的閑置宅基地和廢棄集體公益建設用地轉為集體經營性建設用地入市；推動城中村、城市邊緣村、村級工業園區等連片開發區域土地依法依規整治入市；推進集體經營性建設用地使用權和地上建築物所有權的整合、分割和轉讓。完善農村土地征收制度，縮小土地征收範圍，規範土地征收程序，維護失地農民和農民集體權益。
(九)完善財政投入保障機制。鼓勵各級政府支持城鄉壹體化發展和相關平臺、載體建設，充分發揮財政資金作用，撬動更多社會資本投入。建立涉農資金統籌整合長效機制，提高資金配置效率。調整土地出讓收入使用範圍，提高農業農村投入比例。支持地方政府在債務風險可控的前提下發行政府債券，用於城鄉壹體化公益性項目。
(十)完善農村金融服務體系。加強農村信用環境建設，推動農村信用社和農村商業銀行回歸本源，改革村鎮銀行培育發展模式，創新中小銀行和地方銀行金融產品提供機制，加大開發性和政策性金融支持力度。依法依規開展農村集體經營性建設用地使用權、農民住房財產權、集體林權抵押融資和承包土地經營權、集體資產股權等擔保融資。實現已入市的集體土地與國有土地在資本市場上同權。建立健全農業信貸擔保體系，鼓勵有條件、有需求的地區以市場化方式設立擔保機構。加快完善農業保險制度，推動政策性保險擴面增品提標，降低農民生產經營風險。支持通過市場化方式設立城鄉壹體化發展基金，引導社會資本培育壹批全國城鄉壹體化典型項目。完善農村金融風險防範和處置機制。
(十壹)建立工商資本進農村促進機制。深化“簡政放權、加強監管、改善服務”改革，加強法律規劃政策引導和誠信建設，營造法治化、便利化的基層營商環境，穩定市場主體預期，引導工商資本為城鄉壹體化發展提供金融、產業和技術支持。完善融資貸款、配套設施建設補貼等政策，鼓勵工商資本投資適合產業化規模化集約經營的農業領域。通過政府購買服務的方式，支持社會力量進入農村生活服務業。支持我市搭建城中村改造合作平臺，探索政府引導下工商資本與村集體合作共贏模式，發展壯大村級集體經濟。建立工商資本租賃農用地監管和風險防範機制，嚴守耕地保護紅線，保障農用地使用，防止農村集體產權和農民合法利益受到侵害。
(十二)建立科技成果進鄉鎮轉化機制。完善農業技術創新市場導向機制和產學研合作機制，鼓勵建立技術轉移機構和技術服務網絡，建立科研人員農村兼職離崗制度，探索科研人員在涉農企業兼職機制。建立健全農業科研成果產權制度，賦予科研人員科技成果所有權。發揮政府引導和推動作用，建立有利於農業科研成果轉化和推廣的激勵機制和利益共享機制。探索公益性和經營性農技推廣融合發展機制，讓農技人員通過提供增值服務獲得合理報酬。
三、建立健全有利於城鄉基本公共服務的體制機制。
推進公共服務向農村延伸和社會事業向農村覆蓋，完善覆蓋全民、普遍可及、城鄉壹體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務標準統壹和制度整合。
(十三)建立城鄉教育資源均衡配置機制。優先發展農村教育，建立以城帶面、整體推進、城鄉壹體、均衡發展的義務教育發展機制。鼓勵省級政府建立統籌規劃、統壹選拔的鄉村教師補充機制，為鄉村學校輸送優秀高校畢業生。推動教師資源向農村傾斜，通過穩步提高待遇等措施，增強農村教師崗位吸引力。實施義務教育學校教師“縣管校聘”，推行縣校長教師交流輪崗和城鄉教育聯合體模式。完善教育信息化發展機制，促進城鄉優質教育資源共享。多渠道增加農村普惠性學前教育資源，推進城鄉義務教育學校標準化建設，加強寄宿制學校建設。
(十四)完善農村醫療衛生服務體系。建立健全相關政策和制度，增加基層醫務人員的崗位吸引力，加強農村醫療衛生人才隊伍建設。改善鄉鎮衛生院和村衛生室條件，因地制宜建立健全醫療廢物收運體系，提高慢性病、職業病、地方病和重大傳染病防控能力，加強精神衛生工作，倡導優生優育。完善網絡服務運行機制，鼓勵縣醫院和鄉鎮醫院建立縣級醫療機構，鼓勵大城市醫院和縣醫院建立對口幫扶、巡回醫療和遠程醫療機制。全面建立分級診療制度，實施差別化醫保支付政策。因地制宜建立健全全民健身服務體系。
(十五)完善城鄉公共文化服務體系。統籌城鄉公共文化設施布局、服務提供和隊伍建設，推動文化資源向農村集中，提高服務的覆蓋面和適用性。推行公共文化服務參與式管理模式，建立城鄉居民評價和反饋機制，引導居民參與公共文化服務的規劃、建設、管理和監督，促進服務項目與居民需求有效對接。支持農村民間文化團體開展符合農村特色的文化活動。推進公共文化服務社會化發展，鼓勵社會力量參與。建立文化結對幫扶機制，推動文化工作者和誌願者參與農村文化建設。劃定鄉村建設歷史文化保護線，保護農業遺跡、文物古跡、民族村寨、傳統村落、傳統建築、水利工程，推進非物質文化遺產活態傳承。發揮風俗習慣、村規民約等優秀傳統文化基因的重要作用。
(十六)完善城鄉統壹的社會保險制度。完善統壹的城鄉居民基本醫療保險、大病保險和基本養老保險制度。鞏固醫保全國異地直接結算。建立健全城鄉居民基本養老保險待遇和基礎養老金正常調整機制。做好社會保險關系轉移接續工作，建立以全國政務服務平臺為統壹入口的社會保險公共服務平臺。構建多層次農村養老保障體系，創新多元化養老服務模式。
(十七)統籌城鄉社會救助體系。做好城鄉社會救助，為困難群眾基本生活編織安全網。推進低保制度城鄉統籌，完善低保標準動態調整機制，實現應保盡保、動態管理。全面落實特困人員救助供養制度，提高托底能力和服務質量。做好困難農民重特大疾病救助工作。完善農村留守兒童、婦女和老人關愛服務體系。完善困境兒童保障體系，完善殘疾人福利體系和服務體系。改革人身損害賠償制度，統壹城鄉居民賠償標準。
(十八)建立健全鄉村治理機制。建立健全黨組織領導下的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，發揮群眾在治理中的作用，提升鄉村治理能力。強化農村基層黨組織領導作用，通過法定程序全面落實村黨組織書記擔任村委會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，完善以財政投入為主的村級組織穩定運行經費保障機制。加強農村新型經濟組織和社會組織黨建工作，引導其堅持服務農村。加強自治組織的規範化和制度化建設，完善村級議事協商制度。打造壹站式辦理、壹站式服務、線上線下融合的村級綜合服務平臺，完善網格化管理體系和農村便民服務體系。
四、建立和完善有利於城鄉基礎設施壹體化發展的體制機制。
以農村公共基礎設施建設為重點，堅持先建後建的機制，加快農村基礎設施升級改造，實現城鄉基礎設施統壹規劃、建設和管理。
(十九)建立城鄉基礎設施壹體化規劃機制。以市縣為整體，統籌城鄉基礎設施，統籌安排道路、供水、供電、信息、廣播電視、防洪和垃圾汙水處理設施。統籌重要市政公共設施，推動向城市郊區村莊和大型中心鎮延伸。推進城鄉路網壹體化規劃設計，暢通城鄉交通銜接，加快實現縣村(戶)道路連通、城鄉道路客運壹體化，完善道路安全防範措施。統籌城鄉汙染物收集、運輸和處置體系，防止城市汙染下鄉，因地制宜統籌處理城鄉垃圾和汙水，加快建立農村生態環境保護和美麗鄉村建設長效機制。加強城鄉公共安全視頻監控的規劃建設和聯網應用，統壹技術規範、基礎數據和數據開放標準。
(二十)完善城鄉基礎設施壹體化機制。明確農村基礎設施的產品定位，構建權責明確、中央支持、省級統籌、市縣統籌的城鄉基礎設施壹體化建設機制。完善分類投入機制，在農村道路、水利、輪渡、公共交通、郵政等公益性強、經濟性差的設施建設中，優先由政府投入；對農村供水、垃圾汙水處理、農貿市場等具有壹定經濟效益的設施，政府加大投入，積極引入社會資本，引導農民投資；對於農村供電、電信和物流設施，建設投資主要是企業。支持有條件的地方政府將城鄉基礎設施項目整體打包，實施壹體化開發建設。
(二十壹)建立城鄉基礎設施壹體化管理機制。合理確定城鄉基礎設施統壹管護運營模式，完善有利於基礎設施長期發揮效益的體制機制。對城鄉道路等公益性設施，管理、保護和運營投入納入壹般公共預算。明確農村基礎設施產權歸屬，建立產權人管護制度，落實管護責任。以政府購買服務的方式引入專業化企業，提高管護市場化程度。推進城市基礎設施建設和運營機構改革，建立獨立核算、自主經營的企業管理模式，更好地行使城鄉基礎設施管理和保護責任。
五、建立和完善有利於農村經濟多元化發展的體制和機制。
圍繞發展現代農業，培育新產業新業態，完善農業企業利益緊密聯結機制，實現農村經濟多元化和農業全產業鏈發展。
(二十二)完善農業支持保護體系。以市場需求為導向，深化農業供給側結構性改革，走質量興農之路，不斷提高農業綜合效益和競爭力。全面實施永久基本農田特別保護制度，劃定糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，完善扶持政策。按照增加總量、優化存量、提高效益的原則，強化高質量發展導向，加快農業補貼政策體系建設。發展多種形式的農業適度規模經營，完善現代農業產業體系、生產體系和經營體系。完善農業機械化扶持政策，促進農業機械化全面發展，加強對小農戶的社會化服務。完善農業綠色發展體系，推廣農業清潔生產方式，完善耕地、草原、森林、河湖休養生息制度和輪作休耕制度。
(二十三)建立新產業新業態培育機制。構建農村壹二三產業融合發展體系，依托“互聯網+”和“雙創”推動農業生產經營方式轉變，完善鄉村旅遊、休閑農業、民宿經濟、農業文化體驗、健康養老等新業態培育機制，探索農產品定制服務、會展農業、農業眾籌等新模式，完善農村電商扶持政策，實現城鄉生產消費多層次對接。適應居民消費升級趨勢，制定便利市場準入的政策，加強事中事後監管，制定相關標準，引導農村新型產業改善服務環境、提升品質。在年度新增建設用地計劃指標中安排壹定比例支持農村新產業新業態發展，探索實行混合用地。嚴格管理農業設施用地，滿足合理需求。
(二十四)探索生態產品的價值實現機制。牢固樹立碧水青山是無價資產的理念，建立政府主導、企業和社會參與、市場化運作的城鄉生態產品價值實現的可持續機制。開展生態產品價值核算，通過政府對公共生態產品的采購、生產者對自然資源的約束和有償使用、消費者對生態環境附加值的支付、生態產品交易市場供需雙方的權益交易，構建更多運用經濟杠桿進行生態保護和環境治理的市場體系。完善自然資源資產產權制度，維護參與者權益。完善自然資源價格形成機制，建立自然資源公共價格體系，推進自然資源資產抵押融資，增強市場活力。
(二十五)建立農村文化保護和利用機制。立足農村文明，吸收城市文明和外來文化的優秀成果，促進農村優秀傳統文化的創造性轉化和創新性發展。促進優秀農業文化遺產的保護和合理適度利用。建立地方和民族文化資源挖掘利用機制，發展特色文化產業。創新傳統工藝振興模式，發展特色工藝產品和品牌。完善文物保護單位和傳統村落整體保護利用機制。鼓勵鄉村建築文化的傳承和創新，加強鄉村建築風格的規劃和控制。培養和挖掘本土文化人才，引導企業積極參與，彰顯鄉村文化價值。
(二十六)搭建城鄉產業協調發展平臺。培育發展城鄉產業協調發展先行區，促進城鄉要素跨境配置和產業有機融合。把特色小鎮作為城鄉要素融合的重要載體，打造集聚特色產業的創新創業生態圈。優化升級各類農業園區。完善連接城鄉的小城鎮功能，探索創新美麗鄉村特色化、差異化發展模式，用好農村資源資產。打造壹批典型的城鄉壹體化項目，形成示範帶動效應。
(二十七)完善城鄉規劃體系。科學編制市縣發展規劃，加強城鄉壹體化設計，統籌安排市縣耕地保護、生態涵養、城市建設和村莊布局的空間布局，統籌推進產業發展、基礎設施和公共服務建設，更好發揮規劃對市縣發展的引導和約束作用。按照“多規合壹”的要求，編制市縣空間規劃，實現土地利用規劃、城鄉規劃有機融合，確保市縣兩級“三區三線”精準落地。加快農村規劃設計、項目建設和運營人才培養。綜合考慮村莊演變規律、集聚特征和現狀分布，鼓勵有條件的地區因地制宜制定村莊規劃。
六、建立和完善有利於農民收入持續增長的體制和機制。
拓寬農民增收渠道，促進農民收入持續增長，不斷縮小城鄉居民生活水平差距。
(二十八)改善環境促進農民工資性收入增長。推動形成平等競爭、規範有序、城鄉統壹的勞動力市場，統籌推進農村勞動力轉移和就地創業。規範招聘就業制度，消除壹切就業歧視，完善農民工勞動權益保護機制，實行農民工與城鎮職工平等就業制度。完善城鄉平等就業創業服務體系，努力增加就業創業機會。提高新生代農民工職業技能培訓的針對性和有效性，完善農民工輸出地和輸入地的勞務對接機制。
(二十九)完善農民經營性收入增長機制。完善財稅、信貸、保險、土地使用等政策，加強職業農民培訓，培育發展新型農業經營主體。建立農產品優質優價正向激勵機制，支持新型經營主體發展“三品壹標”農產品，打造區域公共品牌，提高產品檔次和附加值。引導龍頭企業和農民共建農業產業化聯合體，讓農民共享加工銷售收益。完善企業與農民的利益聯結機制，引導農民自願投資擁有土地經營權的企業，通過利潤返還、保底分紅、股份合作等多種形式，拓寬農民增收渠道。促進小農戶與現代農業發展的有機銜接，重點發展農民合作社和家庭農場，培育專業化市場化服務組織，幫助小農戶降本增收。
(三十)建立農民財產性收入增長機制。以市場化改革為導向，深化農村集體產權制度改革，促進資源轉化為資產、資金轉化為股份、農民轉化為股東。加快完成農村集體資產清產核資，確權到各級農村集體經濟組織成員。加快經營性資產股份合作制改革，將農村集體經營性資產以股份或入股形式量化到集體成員。對於財政資金投入農業農村形成的經營性資產，鼓勵各地探索如何折股量化到集體經濟組織成員。創新農村集體經濟運行機制，探索混合經營等多種實現形式，確保集體資產保值增值和農民收入。完善農村集體產權，提高農民對集體資產的占有權、收益權、有償退出權、擔保權和繼承權。
(三十壹)強化農民轉移性收入保障機制。履行政府再分配調節職能，完善農民直接補貼政策，健全生產者補貼制度，逐步擴大覆蓋面。在涉農資金統籌整合的基礎上，探索建立普惠性農民補貼長效機制。創新農業財政建設資金使用方式，支持符合條件的農業產業化規模項目。
(32)強化打贏脫貧攻堅戰的體制機制。堅持精準扶貧、精準脫貧，進壹步完善中央統籌、省負總責、市縣落實的工作機制，采取更加有力的措施、更加集中的支持、更加細致的工作，努力提高扶貧質量。改進幫扶方式和手段，更多地采用生產獎勵、勞務補貼、以工代賑等機制，促進貧困群眾通過辛勤勞動脫貧致富。對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困人口，全面實施應保盡保扶貧政策。以深度貧困地區為重點，以解決突出制約為重點，以重大扶貧項目和村到戶幫扶為重點，加大政策傾斜和扶貧資金整合力度，著力改善發展條件，增強貧困農戶發展能力。
七。組織保障
各地各部門要統壹思想，深刻認識建立健全城鄉壹體化發展體制機制的重大意義，順應經濟社會發展規律，根據城鄉關系發展特點，把握節奏，持續發力，長期建功，確保各項改革任務紮實有序推進。
(33)加強黨的領導。確保黨在推進城鄉壹體化發展中始終總攬全局、協調各方，做到“兩個維護”。加強各級黨組織領導，充分發揮城鄉基層黨組織戰鬥堡壘作用，為城鄉壹體化發展提供堅強政治保證。
(34)加強分工合作。國家發展改革委牽頭建立城鄉融合發展協同推進機制，明確分工，強化責任，加強統籌協調和後續監管。各有關部門要圍繞人口、土地、財政、金融、產權等任務，制定細化的配套改革措施。重大問題及時向黨中央、國務院報告。
(35)壓實地方責任。各地黨委政府要增強主體責任意識，做改革推動者和實幹家，結合本地實際，制定細化、可操作的城鄉壹體化發展政策措施，整合力量，抓住重點，精準發力，以釘釘子精神抓好落實。
(三十六)重視引航引導。把試點作為重要改革手段，選擇有壹定基礎的市縣設立國家城鄉壹體化發展試驗區，支持體制改革和政策安排先行先試，放眼全局，及時總結提煉可復制的典型經驗並予以宣傳。