目前，宏觀經濟放緩和金融降杠桿政策對地方融資提出了嚴峻挑戰。壹個明顯的市場信號是，2018以來，城投非標債券屢屢違約。20多年來，地方融資平臺壹直背負著金融體系的巨額債務(主要是銀行貸款和城投債)。目前，我國地方融資平臺總數超過6.5438億。如果城投債規模繼續擴大，出現還本付息危機，如果推進城投債重組不能解決地方建設資金的匹配問題，也不能解決地方政府和金融機構的道德風險問題，不能實現城投公司和項目的風險隔離，那麽財政金融秩序和資本市場的正常運行就會因為信用危機而受到嚴重損害。加強對地方隱性債務的管控，進而明確地方融資平臺的管理模式，是當前風險防範工作的重點。
地方融資平臺債務規模
地方融資平臺整體債務形勢嚴峻。首先，地方融資平臺債務不僅規模大，而且信息披露不足，這也放大了外界的焦慮。地方融資平臺從政策界定到集中管理都很模糊，至今沒有公開統壹的規模數據。2014年，國務院《關於加強地方政府性債務管理的意見》(43號文)下發後，財政部組織實施了全國範圍的地方債篩查，隨後相關部委進行了多次地方債統計，但都有具體的口徑和用途。從構成來看，地方融資平臺的債務主要分為三類:銀行貸款、城投債和非標融資。下面，對公開披露的城投債進行研究。根據wind公布的統計數據，2008年7月22日至4月25日，2019、15、31省級地區(不含港澳臺)發行13820城投債，發行主體共計2252家，總金額13.28萬億元。
目前還沒有地方融資平臺銀行貸款總額的直接數據。公開信息顯示，2013，1年6月，原銀監會披露地方融資平臺銀行貸款余額9.2萬億元，占銀行貸款余額的13.8%。我查閱的最後壹次公開信息是在2013年上半年原銀監會工作會議上披露的。截至2013年6月末，地方政府融資平臺貸款余額高達9.7萬億元。2013年，原銀監會發布《關於加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》，提出“總量控制、分類管理、區別對待、逐步化解”的總原則，並於2013年4月實施。2014年，新修訂的預算法出臺，國務院發布了影響深遠的43號文，明確提出了平臺的政府融資職能必須脫鉤的要求，地方融資平臺的功能定位和政策環境發生了重大變化。同時，原銀監會不再發布融資平臺的貸款余額。如果按照“總量控制”的原則進行計算，wind數據庫顯示，2019年4月5日銀行貸款余額為142.6438+01萬億元。如果按照2013年13.8%的平臺余額占比計算(鑒於近年來地方經濟建設的可持續發展勢頭、銀行貸款對穩定地方經濟建設的意義以及地方融資平臺的信用水平，可以推斷銀行的審貸政策應與城投轉型保持壹致，正負效應基本可以對沖)，地方融資平臺的銀行貸款余額估計為65438+。
非標融資是地方融資平臺受政策約束最少、使用最靈活、風險成本最高的融資工具。非標融資有多種形式，包括委托貸款、信用貸款、信托計劃、資產管理計劃、私募基金等多種融資形式。目前城市投資沒有權威的非標準數據。有市場機構根據已發行城投債並主動披露非標融資的960余家平臺的審計報告，得出樣本平臺2017年末非標融資金額為1.65萬億元，不夠全面，遺漏了明股份的真實債務和刻意回避披露的債務，以及未發債的8000余家中小平臺的非標融資。這些未表態平臺的非標規模壹般都不大。如果考慮2018年資管新規的政策壓制，在1.65萬億之外再加上缺失的部分，地方融資平臺非標融資總額應該不超過3萬億。根據業內的判斷，平臺融資中非標融資的總比例壹般不超過10%，3萬億元的非標規模應該基本在這個範圍內。
綜上所述，筆者可以計算出地方融資平臺總體規模應該在32.3萬億左右(32.3=9.7+19.6+3)，但還有其他扣除，比如國發43號文提出的“發行地方政府債券置換現有政府債務”，其中現有政府債務要覆蓋部分已認定的城投債。其中，2015年置換3批共3.2萬億元，其中第壹批1萬億元置換範圍為截至2013年6月30日地方政府負責償還的存量債務中，2015年到期償還的部分。據悉，2015至2018，地方政府發行地方政府置換債券12.2萬元。據筆者統計，債券置換將對沖2065438+2003年6月末9.7萬億元的貸款余額，假設對沖金額為50%，即6.1萬億元。以此計算，平臺總負債為26.2萬億元(32.3萬億-6.1萬億元)。從審慎的角度，筆者粗略估計地方融資平臺規模為26萬億至30萬億元。隨著融資平臺管理的不斷規範和各項改革的不斷推進，地方融資平臺的債務存量規模將得到進壹步控制，信息披露相信會更加科學、及時和透明。
關於解決地方融資平臺債務的思考
地方經濟建設是壹項艱巨的任務。只要不認真解決地方政府的資金需求，政府債務仍然會通過隱性擔保、代建項目等方式轉移到地方融資平臺。客觀上需要加強財經秩序的嚴肅性，加強相關制度改革，防止地方經濟發展突破債務承受能力，影響社會經濟穩定。
解決地方融資平臺債務問題最直接的方法就是再次實施債務甄別和置換。但最直接的方式不壹定是最恰當的方式，解決問題的順序和具體策略會決定政策執行的效果。筆者認為，單純從債務負擔的角度，將大部分地方融資平臺債務置換為地方政府債務，並非不可承受。根據以上估算，地方融資平臺債務總額為28萬億元[28 = (26+30)/2]，平均到期時間假設為5年。如果從2065438年到2022年分批置換，每年將增加地方政府債務5.6萬億元。在此前提下，2018年地方政府債務余額將增至23.99萬億元(18.39萬億+5.6萬億)，2018年我國地方政府負債率將增至99.96%，即將觸及國際通行的100% ~ 128。如果將中央政府債務余額加到14.96萬億元，2018年我國政府負債率將增至43.26%，仍低於歐洲60%的警戒線。從增量來看，每年新增的5.6萬億債務負擔，基本相當於2018年GDP的6.22%，與GDP增速基本相當。按照這個增長規模，現有地方融資平臺債務計入地方政府債務，從全國債務負擔率來看，五年內可以承擔。如果擴展到10，當前債務負擔將進壹步減輕。此外，地方融資平臺債務主要投向地方重要基礎設施和其他公共產品，有助於地方經濟的可持續增長，有效提高地方償債能力。但對於地方政府來說，債務壓力會更重。考慮到地區經濟發展水平和債務水平的差異，如果中央政府給予適當的補貼，應該不會明顯拖累地方經濟的正常運行，但如何在運行過程中保證公平與效率，防止道德風險，將考驗決策者的大智慧。在上述假設的基礎上，筆者認為，如果對地方融資平臺進行嚴格規範、清理和改造，城投債存量問題應該會得到徹底解決。這也從側面說明，近年來，中央政府對地方融資平臺采取了堅定但耐心的態度，這是可以預見的，也是有充分底氣的。但是，地方經濟建設的財政補充問題仍然沒有解決。如果只是做債券置換，即使不會出現舊債擠壓新債發行規模的問題，但地方融資平臺債務消失後，如何彌補資金缺口，也是壹個很大的考驗。除了地方融資平臺債務，地方政府還有壹些隱性債務，在整體債務承受範圍內，但也接近債務警戒線。因此，中央政府應高度警惕地方債務風險。
解決地方融資平臺的債務問題，可以考慮加快金融體制改革，理順中央和地方的經濟關系，在金融供給側結構性改革的同時解決地方事權和財權不對稱的問題。另壹方面，只有中央和地方的財稅體制改革到位，才能解決地方融資平臺的債務問題。要解決地方融資平臺問題，必須以事權和財權的統壹為重要抓手。在明確中央與地方事權和財權的前提下，要麽減去地方事權和財權，要麽增加地方財權，要麽兩者並行。
解決地方融資平臺的債務問題，最終還是要改革地方投融資體制。對於準公益性的、具有收費項目特征的地方基礎設施建設和社會服務項目，畢竟要有獨立的市場主體負責建設或長期運營。對於具有實際市場運作能力、自主經營、自負盈虧的城投企業而言，仍有繼續存在的社會空間和經濟價值。建議地方政府和聯合國私人基礎設施產業公司對有運營基礎和管理能力的城投公司進行混合所有制改革，完善法人治理結構，強化企業自我約束機制，增加註冊資本，增強債務承受能力，真正成為地方準公共投資的主導力量。不僅要建立地方投資體系，還要建立地方融資體系。比如可以充分借鑒國家開發銀行的功能設計，建設壹個有管理、有效率的地方金融機構，負責區域內的政策性融資服務，包括區域重大基礎設施建設項目、跨區域建設項目、準非公益性地方項目等。未來，地方政府在實施積極的財政政策時，可以通過地方開發銀行快速獲得融資，既能保證融資的規模和效率，又能充分保障中央和地方政府準確把握地方投資的規模、結構和質量，有效控制經濟風險的傳導和蔓延。
加強對重大風險事件的防範和預警，及時發現和化解系統性風險隱患，是解決當前經濟領域深層次矛盾的重要抓手。雖然對於如何認識和解決地方融資平臺問題，經濟界壹直存在不同的看法和爭議，但正是由於中央政府采取了堅定、理性、耐心的引導政策，地方融資平臺才沒有成為拖累中國經濟的問題資產，反而在推進新型工業化和城鎮化方面發揮了重要作用。整體來看，地方融資平臺的風險目前處於相對可控的範圍。只要後續規範管理和處置措施果斷得當，堅決控制債務增量，積極化解債務存量，進而全面推進財稅體制和投融資體制改革，轉型後的地方融資平臺仍然可以在未來經濟建設中發揮重要作用。
作者:銀河證券研究所