與2009年6月1日生效的《食品安全法》相比，此次草案從落實監管體制改革和政府職能轉變成果、強化落實企業主體責任、強化落實地方政府責任、創新監管機制、完善食品安全社會治理、嚴懲嚴重違法違規行為等六個方面對現行法律進行了重大修改和補充，同時增加了食品網絡交易和食品安全監管制度。
為什麽四年“修法”？
然而，在她開始對美國的“食品安全法”采取行動之前，我們已經呼籲和敦促了壹千次，為什麽僅僅實施了四年就要進行重大修改呢？
“《食品安全法》是2009年2月通過的，當年6月開始實施。短短四年多就被提上政府的修訂議程，說明中國的食品安全問題已經相當嚴重。食品安全和環境汙染壹樣，是當前非常嚴重的社會問題。現在社會上流傳壹種說法:吃肉防激素，吃素防毒素，喝水防元素。好像不管吃什麽都有不安全因素，反映了普通人的恐懼心理。”NPC市政法委民事法律室巡視員胡姬花告訴中國商報記者。
據中國消費者權益保護法研究會常務副會長曹三明介紹:“我們現行的《食品安全法》是2009年2月由全國人大常委會頒布的。在此之前，我們執行的是全國人大常委會1995年2月通過的《食品衛生法》。之所以將《食品衛生法》修改為《食品安全法》，應該說是壹系列重大食品安全事故催生了這部法律。從2000年開始，中國發生了幾起重大食品安全事故，先是南京冠生園月餅事件，然後是2003年金華火腿敵敵畏事件，2004年阜陽劣質奶粉事件，2005年蘇丹紅事件，2006年陳化糧紅心鴨蛋事件，2008年發生了範圍最大、損失最重的三鹿奶粉事件。正是這些社會影響大、公眾反應強烈的重大食品安全事故，促成了《食品安全法》的誕生。”
《食品安全法》規範了食品安全的監管制度，規定建立統壹的、權威的、強制性的食品安全標準，制定了食品檢驗制度、食品添加劑檢驗制度、保健品管理制度、食品廣告管理制度等。同時還規定了相關的法律責任，其中最值得稱道的是“假壹罰十”，即在原《消費者權益保護法》的基礎上，“假壹賠壹”。總之，食品安全法的立法目的是形成從田間到餐桌的統壹監管體系，確保食品安全。
《食品安全法》頒布後，重大食品安全事故仍層出不窮。比如2011爆發的瘦肉精事件。當時發現河南省部分地區用瘦肉精餵豬，產生的豬肉會對人體造成危害。2012以來，廣東、浙江、山東等地出現死豬肉事件，其中山東平度某養殖戶幾年內處理的死豬肉總量高達654.38+0.07萬斤；深圳壹家黑屠宰場每天賣死豬肉壹萬多斤。另壹個影響廣泛的食品安全事件是地溝油事件。地溝油壹部分是食堂回收的廢油加工，壹部分是屠宰場的廢棄物加工的。”
“有什麽問題嗎？法律有嚴格規定，為什麽還是有重大食品安全事故發生？是監管不力，還是我們的管理體制和行政監管體制出了問題？還是我們的法律責任懲罰力度不夠？現在國務院的食品安全監管機構已經做了適當的調整，還需要時間來檢驗。我們法律體系中的壹些漏洞也需要填補。換句話說，在法律責任上應該如何加大處罰力度？”曹三明說。
談到《食品安全法》的修訂，北京美國食品藥品監督管理局應急管理部主任馮源告訴中國商報記者，壹個重要原因是食品安全這個“核心問題”沒有得到突出。他指出，中國的食品安全問題與國外不同，國外的重大食品安全事件基本都是生物性的，而中國的問題是壹些人在利益的驅使下，毫無良知地從事非法活動，這個問題還沒有得到根本解決。
“我們的食品安全問題實際上沒有得到充分的管理。這壹次國務院機構制度改革，將食品行業多元化分類分層管理改為集中管理。但從局部來看，從分散經營劃分為集中經營是否會有效果，我們還得打個問號。目前，世界上先進的國家都采取了集中管理和分散管理相結合的方式。比如雞蛋的管理，可以分為進口的。帶殼的國產雞蛋誰來管？雞蛋打了以後誰來管？所以，關鍵不在於誰來管，而在於如何協調統壹，明確權責，如何落實責任。所以我們這次也對食品安全法的修改提出了壹些相應的意見和建議。”馮源說。
《送審稿》仍存在諸多缺陷
在中國消費者權益保護法研究會副秘書長李偉民看來，《送審稿》在原法104的基礎上增加了30條，可以說是對我國食品安全立法的壹次大調整。但是，從法律條文的解釋來看，目前《送審稿》還不是很規範，在規範性和準確性上還存在壹些缺陷。
李偉民指出，現行《食品安全法》第壹章闡述了調整範圍，但調整範圍只包括生產環節和經營環節，不包括食品安全的源頭環節。《送審稿》列舉的五個方面仍然不能涵蓋食品科學發展帶來的日新月異的變化，比如轉基因食品等食品新品種，這些都不是本法所能調整的。“所以我對第壹章的修正是，最好使用關於法律調整範圍的原則性條款，而不是目前列舉的條款。因為食品相關原料的生產經營過於繁瑣，無法覆蓋所有的調整範圍。”
李偉民還認為，雖然《送審稿》第三章的標題是食品安全標準，但實際上是制定食品安全的原則和規範。食品標準應該量化到具體的指標。因此，第三章食品安全標準應改為制定食品安全標準的規範或原則。此外，在生產經營壹章中，規定了食品生產加工小作坊、小食品店、小餐館、食品攤販等。從事食品生產經營活動，應當符合本法規定的與其生產經營規模和條件相適應的食品安全要求。李偉民認為，應該刪除“小”這個詞。小作坊、小食品店的“小”字沒有標準，實踐中難以把握，無法量化，容易造成歧義。
“小作坊、小食品店、小餐館”的表述，其實在語言邏輯上是帶有歧視性的。不能因為企業小，就斷定不具備《食品安全法》要求的設備和條件。法律不應該把小作坊、小食品店、小餐館放在單獨的區域。這種做法違背了我們現在要求食品安全作為壹個整體的基本原則。"
關於食品檢驗機構，《送審稿》規定，按照國家有關認證認可規定取得資質後，方可從事食品檢驗活動。李偉民反對說:“只有合格的食品檢疫部門才能做食品檢驗，這是壹個缺陷。我的建議是，食品檢驗必須統壹到政府設立的檢驗部門，但可以分級送檢。出了問題，大家都可以送檢，會產生很多不同的檢測結果，同時滋生腐敗，無形中給食品企業增加了巨大的負擔。所以食品檢驗壹定要統壹在政府的權威規範中，而不是只要合格就檢查處罰。”
另有專家建議，《送審稿》在法律責任方面提出分業管理，即食品安全事故發生後，質檢、監測、工商、衛生等部門都可以分管，容易造成處罰混亂。“目前已經在立法上確定國務院成立食品安全委員會進行監管，國家成立食品安全委員會。各部門參與監管的必要性是什麽？正是因為食品安全事故哪個部門都能管，哪個部門都能不管，才導致食品安全事故屢禁不止。建議將所有與食品安全相關的監督檢查和處罰統壹到國務院設立的食品安全委員會，防止踢皮球。”李偉民這樣說。
法律銜接是個大問題。
記者註意到，剛剛在全國人大常委會通過的《消費者權益保護法》將於明年3月15日實施，食品安全法草案中的修改內容在壹些地方與新消法的規定有所重疊。另外，關於法律的銜接、協調、整合和統壹，食品安全法、農產品質量安全法、進出口商品檢驗法、動植物檢疫法等這些存在大量重疊關系的法律將如何銜接？
參與《食品安全法》修訂的全國人大法工委民法室巡視員胡姬花表示，目前《食品安全法》中對網絡銷售平臺的規範與“消法”並不十分壹致。《消法》規定，網絡平臺銷售商品，與出租櫃臺、展銷櫃臺負有同等責任，必須先行支付。考慮到網絡銷售平臺的特殊性，《送審稿》將網絡平臺的銷售列為單獨規範，即網絡平臺應當履行審查義務。如果賣家提供真實地址、姓名、地址等。，平臺可以讓消費者向店家尋求賠償。當然，如果店家提供的信息不真實，消費者可以向網絡平臺尋求賠償。
“《消費者權益保護法》規定了網絡銷售的無理由退貨原則。《食品安全法》草案中沒有類似的規定。這是因為食物很特別。比如歐盟規定食品中的軟包裝產品不能無理由退貨。另外，我註意到送審稿提出的警示性召回制度，與《消費者權益保護法》基本壹致。草案中沒有看到舉證責任倒置的問題。消費者取證非常困難。食品安全法是否應該規定舉證責任倒置，在哪些食品領域可以免除消費者的舉證責任，這個問題應該慎重考慮。”
胡姬花還表示，如果食品在廣告中虛假宣傳欺騙消費者，提交《食品安全法》草案的處罰明顯比《消費者權益保護法》輕得多。違反《食品安全法》規定，食品安全監督管理部門或者負責食品檢驗的機構、食品行業協會、消費者協會以廣告或者其他形式向消費者推薦食品的，由有關主管部門沒收違法所得，並依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員采取。
北京美國食品藥品監督管理局應急管理部主任馮源強調，在《食品安全法》的修訂中，始終有壹個問題沒有明確，那就是食品和農業的劃分。現行食品安全法引入了兩個概念，壹個叫食品，壹個叫食用農產品。食用農產品到底算不算食品，目前有兩個法律。《農產品質量安全法》監管食用農產品，《食品安全法》監管食品。“這兩者有什麽關系？兩部法律都沒有明確規定。這次修訂仍然沒有明確界定權力的劃分。今後，我們和農業部門在管理過程中將有重疊的責任。目前，北京正在與農業部門協商職責分工，尤其是在食用農產品進入市場前後的管理方面。因為壹旦進入食品市場流通消費過程，如果是食品，就要按照國家規定實行許可制度，而農業生產則不實行許可制度。那麽，進入實行許可制度的市場後，不實行許可制度的產品怎麽辦？誰來監督？在目前的執法和行政管理中，這種矛盾已經積累了很多。”
為此，馮源建議，要做好《食品安全法》和《農產品質量安全法》的銜接，並對兩部法律的銜接進行細化。如果不細化，在實際工作中操作起來會非常困難，容易出現“扯皮”現象。
“食品衛生法從1982開始實施以來，涉及食品監管的法律形成了相對分散的法律框架，再加上壹些行政法規和部門規章，可想而知法官在工作中會遇到多少棘手的問題。這些法律法規的主體涉及市場主體、生產經營主體和消費主體。目前還提出了社會組織和社會團體，應該說是相當復雜的。我認為有壹個多法統壹、多法融合的問題。”原政法委經濟法室主任魏這樣說。
他還建議美國有壹部聯邦食品、藥品和化妝品法案，統壹監管食品、藥品和化妝品。是不是也應該考慮整合食品藥品的監管，形成《食品藥品法》？事實上，目前的兩個監管機構是壹個，即國家美國食品藥品監督管理局。在法律的實施和建設方面，未來我們將向哪個方向整合，使我們的法律體系更加統壹，資源配置更加合理，有很大的討論空間。
(記者李元芳)
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交叉管理需要盡快解決。
“從《食品安全法》的資源整合來看，我們必須按照我們現行體制的要求，整合整個行政權力的資源。我們這次整合的內容包括:北京食品研究可能由原食品安全委員會和食品安全委員會辦公室管理，主要負責綜合協調和綜合監管，然後各部門各負其責。北京美國食品藥品監督管理局由五個部門組成。原北京市食品安全委員會改為北京市食品藥品安全委員會，下設辦公室，為綜合協調部門。”
據馮源介紹，“以前我們監管力量的五個部門加起來能有幾萬人，甚至上萬人。目前，行政執法人員的總編制只有2500人。在這種情況下，多元化經營還是集中化經營，其實並不是關鍵問題。關鍵在於我們整合資源後，職責的明確和責任的劃分。”
對於法律的可操作性，馮源也提出，“送審稿要求對食品和食品相關產品實行評價制度。有成千上萬的食品相關產品。如果全部評估，可想而知結果會如何。”？我認為應該是與食品相關的關鍵產品和關鍵生產工藝，與消費者的生命健康有重要關系。可以進行安全性評價，可以實行目錄管理。沒有目錄，什麽都管，就會陷入盲從的誤區。"
馮源還指出，食品安全法實施四年多了，企業標準備案問題還沒有得到很好的解決。現在食品生產企業都在省級衛生行政部門備案，食品生產的許可和監督管理也從以前的質監局變成了現在的美國食品藥品監督管理局。“我們現在要求企業對其標準進行備案，不承擔備案內容的實質性審查，所以在生產許可狀態下，備案部門和監管部門存在不壹致的情況。另外，還有就是信息之間溝通不及時，導致生產企業無法開工。生產企業的標準在部門之間打架，衛生部門從衛生角度切入，食藥部門從安全角度切入，所以兩個標準會有矛盾。企業的標準要向負責監督管理的部門備案，也就是說向食品藥品監督管理局備案，然後由食藥監部門將備案的相應內容告知衛生行政部門，這樣也有利於地方標準和國家標準的制定。這其實是壹個權力劃分的問題。”
輿論普遍註意到，在食品安全事件中，被監管部門抓到的案例非常少，壹些食品安全事件往往是由新聞媒體率先披露的。馮源認為，這涉及到壹個取證的問題。“對於沒有抓到現行的行為，監管部門可以處理。也就是說，企業在生產產品的過程中非法添加，監管部門在檢查時查出了非法添加。這種情況應該如何處理？可以根據檢測結果處理嗎？現行法律條文對此沒有明確規定。”
在保健食品如何監管的問題上，馮源認為目前大部分國家都沒有這個概念，但是在中國有壹個食品、非食品、藥品之間的過渡，可能既不是食品也不是藥品，但是我們把進口的東西當作沒有藥用功能的非食品物質，比如VC，它不是藥品，但絕對不是保健食品。應該如何對待？我們現在已經把保健食品定義為具有特定保健功能的食品。加了藥就當藥，沒藥就當飯吃。
“那麽，我們在保健食品上花費了多少監管資源？要審批，要管理，要制定政策。這其實是壹種資源的浪費，也是政府監管成本的浪費。因此，我不建議對保健食品進行單獨監管。”馮源表示，食品安全的管理是壹個非常復雜的系統，不同的部門在管理不同的食品品種和不同的環節。甚至各地的監管制度也不壹樣。在監管過程中，還存在壹些職能交叉、模糊不清和空白地帶。希望這次修改能最大程度解決跨職能管理的問題。