(1)完善農村土地產權制度。
清晰的產權界定是市場交易的基本條件。目前，集體土地所有權和集體建設用地使用權界定不清，權利設定不完整，權利內容不完整，從根本上限制了集體對其所擁有的土地所有權行使設定權。因此，依法明確集體土地所有權和建設用地使用權的主體和權力，成為集體建設用地使用權流轉制度的基礎。農村集體土地所有權證書是保護產權主體財產權益的憑證。因此，可以借鑒蘇州等地的試點經驗，加快農村集體土地所有權登記發證的步伐。通過頒證工作，明確了土地所有權主體，增強了農民對土地產權的支配、轉讓和受益能力，從根本上促進了農村集體建設用地“公開、公平、公正”流轉。同時，要加強集體土地使用權登記和信息公開制度建設。
(2)完善價格形成機制。
對集體建設用地流轉前的資產價值進行評估，可以為集體土地市場的建立和發展提供地價標準和宏觀指導；另壹方面，也是實現房地產公平交易、合理征收土地稅費的基礎。目前，集體土地市場正處於發展階段。自覺根據當前國有土地流轉市場的經驗，為集體建設用地流轉市場價格形成機制的建立創造條件，是當前準備工作的壹項必不可少的內容，也是建立城鄉統壹的土地市場的必然要求。因此，應在總結現有估價實踐經驗的基礎上，建立與現行國有建設用地定級估價技術規範和規程相適應的估價規則體系，為建立城鄉統壹的土地市場奠定基礎。集體建設用地流轉時，應當由有資質的地價評估機構評估確定。不同方式的集體建設用地流轉應區別對待。
(3)加強土地用途管制和利用規劃。
土地用途管制是國家作為管理者為保護土地資源和耕地而行使的對土地采取保護措施的管理職能。但是，由於農村集體建設用地的種類繁多，土地管理部門往往管不了，造成濫占、亂占、占而不用的現象。因此，嚴格控制因市場開放而突然增加的新增建設用地總量，無疑是首要解決的問題。這就要求我們的土地管理部門在做好產權證發放工作的同時，強化土地利用規劃的作用和地位，發揮規劃在管理中的基礎作用。在科學規劃的指導下，實行用途管制制度，嚴格控制農用地轉為非農建設的數量和速度，確保耕地保護的落實。
(4)改革和完善集體建設用地流轉市場監管制度。
對此，壹是要建立和完善城鄉壹體化的建設用地招拍掛制度。工業、商業、旅遊、娛樂、商品住宅等集體建設用地全部實行招拍掛出讓或租賃；二是要建立健全土地交易許可控制制度，在集體建設用地流轉市場準入中堅持維護農村穩定的原則，防止農村集體組織負責人提供虛假證明騙取審批，甚至擅自處置農村集體土地資產。要求集體建設用地流轉必須由土地權屬單位召開村民代表大會或股東大會，經三分之二以上代表同意並形成決議後方可辦理。三是清理處理各類違法集體建設用地，嚴格限制集體建設用地流轉條件。只有符合土地利用規劃、用地性質合法、用地手續完備、不存在權屬爭議的集體建設用地，經過交易許可後，才能依法流轉。不符合違法用地條件、用地手續不齊全、不符合用地規劃等。，處理前不允許轉移。
此外，需要農村經濟管理部門積極配合，監督集體建設用地流轉收益的合法合理使用，民政部門要進壹步加強和推進農村村務公開和財務公開。農村集體建設用地流轉是壹項系統工程，必須動員壹切力量，正確引導，嚴格規範，依法推進其流轉，為農村經濟又好又快發展提供強大的發展後勁。
集體土地流轉:控制好用途——對中國農村集體建設用地流轉的調查：集體改革農村集體建設用地流轉制度，推進農村集體建設用地流轉，合理利用和配置農村集體建設用地資源，將對支撐和促進我國工業化和城鎮化進程，加快新農村建設起到重要的支撐作用。黨的十七屆三中全會後，各地將推進農村土地流轉的實踐。為了全面深入了解農村建設用地流轉的基本情況和存在的問題，為我國土地制度改革和經濟社會發展建言獻策，清華大學政治經濟學研究中心對南方的廣州和深圳、河南的鄭州和洛陽、中部的河北石家莊、北方的北京和吉林、未來我國推進城鄉壹體化的典型試點地區天津的農村集體建設用地流轉情況進行了調研。農村集體建設用地流轉情況天津農村建設用地流轉模式最突出的特點是通過集體建設用地國有化進行區域建設開發。
2006年3月出臺的“十壹五”規劃中，明確提出要推動天津濱海新區發展，掀起了濱海新區開發建設的熱潮。為加快發展，積極推進土地流轉，天津濱海新區於2006年向國土資源部申報了試點方案，重點推進農村建設用地使用權流轉。天津市農村建設用地流轉模式是以農民宅基地換房換地的形式進行的。這種流轉模式需要解決兩個關鍵問題:資金和土地。天津的具體解決辦法是:農民按照規定的置換標準，用宅基地換取小城鎮的房屋，實現土地置換；同時，以土地升值預期為擔保，政府成立融資公司，向開發銀行貸款。據調查，華明鎮12村已搬遷，並建立了華明示範鎮。農民人均置換面積30平方米，5年後可租可賣。按標準置換的房子不用自己掏錢。華明示範鎮作為天津市土地流轉的主要試點單位，不僅很好地解決了農民的生計問題，而且通過國有土地流轉促進了區域產業的發展。華明鎮面積8.5平方公裏，人口65438+萬，轄四個區。經濟區主要用於招商引資和發展第二產業，面積296.3公頃，建築面積237萬平方米。居住區占地233.3公頃，建築面積654.38+0.56萬平方米。商品住宅區占地192.2公頃，建築面積1.44萬平方米。商務區主要從事第三產業經營，面積132.3公頃，建築面積165438+萬平方米。在原有宅基地上復耕240公頃，占應完成任務的56.2%。這種模式具有壹定的特殊性，即天津濱海新區的發展機遇導致區域建設用地升值空間較大，升值部分可用於農民建房。另外，自然村可以集中在壹個地方，實現組團規劃。很多自然村很快就會被撤銷，剩下的土地將被用於改造或開發。拆遷前，相當壹部分農民不再以種田為生，區域內二、三產業發展迅速，可以為農民市民化提供就業保障。經濟落後地區不適合這種模式。除天津外，本次調查的北方省市農村建設用地流轉主要以基層“農村集體組織”為主。通過對北京市周邊縣、河南省鄭州市和河北省石家莊市農村建設用地流轉的調查，可以得出壹個基本結論:農村建設用地流轉過程中的潛在利益使得農村基層組織成為農村建設用地流轉的主體。城鄉結合部的農村建設用地流轉，壹部分是“租地”搞產業開發，另壹部分是搞“小產權房”開發。農村建設用地流轉以“租地”方式進行，典型形式有北京懷柔大眾福樂集體土地及廠房、通州鮑曉村農村集體土地、昌平區鄭各莊農村建設用地產業開發等。農村建設用地流轉的另壹種情況是農村集體組織主導的“小產權房”發展。在河北省石家莊市西古城村的壹項調查顯示，當地城鄉結合部的小產權房壹般由村委會或鄉鎮政府開發。以“舊村改造”、“村莊建設”、“新農村建設”為名，利用現有宅基地或集體建設用地建設住房，滿足當地農民居住需求，其余出售。收益歸集體所有，分給村民。村委會在小產權房的發展中起著極其重要的作用。村委會供應土地，作為農村集體土地的代言人，與房地產開發商、購房者進行談判和交易。在調查中發現，由於廣東等南方省份土地稀缺，南方地區工業化較早，城鄉結合部農民收入較高，因此南方地區農村建設用地流轉與北方相比有其鮮明的特點，農村建設用地流轉以“農民”為主。農村建設用地流轉(包括宅基地開發)已成為當地農民增收的新途徑。當地農民說，他們從改革開放前的“種地”到改革開放初期的“種工廠”，現在過渡到“種房子”。由於城鄉結合部土地的巨大增值收益和現行城鄉土地管理制度的矛盾，大規模宅基地和私房之間存在隱性交易，非村民私自購買村民宅基地房屋或從村組購買集體土地後自建樓房出租出售的現象較為頻繁。農村集體建設用地流轉中存在的問題及原因地方政府和村集體主導的利益模式導致農村土地用途管制失效。雖然自“8·31”大限以來，國務院出臺了壹系列土地督察文件，但集體土地用途管制問題並沒有得到很好的解決。
符合用途管制要求的集體建設用地流轉量不大，“以租代征”規避用途管制形成的集體土地流轉問題十分嚴重。造成這種現象的主要原因是工農業用地的巨大利益差異和發展地方經濟的沖動。這種現象大量存在，影響也很嚴重。“以租代征”扭曲了“集體土地流轉”的本義，對農村耕地保護提出了嚴峻挑戰。因此，如何處理好土地用途管制下的耕地保護與因地制宜發展區域經濟的關系，是壹個需要進壹步探索的問題。城鄉二元土地管理體制導致農村建設用地與國有土地地位不對等。農村集體建設用地的不平等地位阻礙了土地功能的拓展和土地價值的實現。《土地管理法》規定，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。只有興辦鄉鎮企業、村民建房、鄉(鎮)村公共設施和公益事業，才能使用農民集體土地。長期以來，法律並沒有嚴格規定土地用途，而是以土地產權的形式限制土地。由於城鄉壹體化進程的加快，城鄉之間的界限已經不能在地理上嚴格區分，傳統的土地管理制度已經阻礙了土地功能的拓展。城鄉二元土地管理體制在壹定程度上加速了地方政府和農村基層組織對土地的“掠奪式”開發。農村建設用地與城市建設用地權利的不平等表現在:城市國有建設用地具有完整的資產功能，可以抵押融資；從某種程度上說，農村建設用地只有使用功能，沒有資產功能。正是由於這種產權和功能設置上的不對稱，形成了“兩種產權兩個市場”，城鄉建設用地市場不統壹，同壹個地方價格不壹樣。這種情況不利於土地資源的集約利用和優化配置。我國土地制度法律體系不完善，上位法與下位法之間、中央政府與地方政府的法律法規之間存在諸多矛盾。首先，憲法中關於城鄉土地所有權二元結構的規定與公共土地征用的規定存在二律背反:壹方面，憲法規定城市土地歸國家所有，農村土地歸農民集體所有，這意味著任何城鎮化、工業化的新增土地需求，無論是為了公共利益還是非公共利益，都必須通過國家征地來滿足；另壹方面，憲法強調國家只能為了公共利益的需要征收或征用農業用地。顯然，滿足前者的要求將違反後者的規定；並堅持後者的規定，但不能滿足前者的要求。這樣壹來，壹方面政府征地的範圍太廣，大部分都是違憲的。另壹方面，農村集體建設用地和城市國有土地同地不同權，農村集體建設用地無法進入市場，以至於試點單位和地方政府出臺的所有法律法規都在壹定程度上與憲法相抵觸。其次，物權法賦予了國有土地和集體土地同等的市場主體地位，而土地管理法和城市房地產管理法對農村集體土地的產權和交易行為限制過多。上述問題的存在影響了城鄉統籌戰略的順利實施。關於農村集體建設用地流轉的政策建議黨的十七屆三中全會以重大決議的形式再次提出了解決農村問題的重要性，其中指出最根本的問題是大力推進改革創新，加強農村制度建設。農村土地制度是農村制度建設的核心，也是關系到城鄉統籌和經濟發展模式轉變的根本性因素之壹。根據調查，我們認為我國農村建設用地流轉應主要處理好以下三個方面的制度和制度建設。在城鄉規劃的戰略思路下，國有土地和農村建設用地同權同價。實踐證明，城鄉土地雙重管制並沒有實現農村土地合理有效利用的政策目標。相反，土地的雙重管制導致了農村土地資源在市場利益的引導下被濫用。國有土地和集體土地作為公有制的兩種形式，通過參與中國城市化建設，可以改變經濟增長方式，形成集約型經濟發展模式。同時，城鄉建設用地實行市場統壹，更有利於土地監管。城鄉土地市場體系建設的關鍵在於賦予城鄉集體建設用地同等權益，即城鄉土地權利平等是根本。按照市場經濟規則，在農村建設用地同權同價的原則下，做好農村建設用地作為“不動產”的確權登記制度。黨的十七屆三中全會在農村建設用地流轉方面取得了巨大的制度突破。決議提出:逐步建立城鄉統壹的建設用地市場，在符合規劃的前提下，通過統壹的有形土地市場公開規範出讓土地使用權，與國有土地享有同等權利。在同權同價的市場交易規則下，未來農村建設用地作為產業發展的土地使用成本將顯著增加，有利於我國工業企業擺脫低價競爭模式，轉變經營模式，走創新之路。同時，城鎮國有土地與農村集體建設用地同權同價，有助於拓展農村建設用地的土地功能。通過在農村土地流轉中建立以土地使用權交易功能和資產抵押功能為核心的土地資本制度，形成農民集體土地和國有土地同等的土地市場環境，最終形成城鄉統壹的要素流動機制。進壹步嚴格加強中央政府對土地利用的宏觀管理。
中央政府未來的土地政策應進壹步深化土地使用監管，堅決制止地方政府和基層組織擅自改變土地用途。第壹，自上而下的管理。應實行嚴格的土地用途管制，防止地方政府通過“以租代征”的形式，規避集體建設用地流轉的“用途管制”，擅自轉為大量耕地。對在集體農用地上違規建設小產權房的，要嚴格禁止，並追究相關責任人的法律責任。第二，自下而上的管理。通過增加拿地成本，抑制地方政府的土地需求。十七屆三中全會提出“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地範圍，完善征地補償機制。依法征用農村集體土地，按照同地同價的原則及時足額補償農村集體組織和農民，解決被征地農民的就業、住房和社會保障，將有效遏制地方政府的征地、賣地和土地財政。盡快修改土地相關法律法規。根據黨的十七屆三中全會“現有承包關系中的土地保持穩定並長期不變”的精神，建議修改物權法，賦予農民承包土地的權利和可以抵押的宅基地使用權，以提高農民的融資能力，擴大其財產性收入的渠道，進壹步強化農民承包土地的長期行為。修改土地管理法、城市房地產管理法，取消對農村集體建設用地流轉的諸多限制，使下位法與上位法保持壹致，促進農村建設用地依法有序入市。土地流轉:控制好用途