關於在公***服務領域深入推進政府和
社會資本合作工作的通知
財金[2016]90號
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：
為進壹步貫徹落實黨中央、國務院工作部署，統籌推進公***服務領域深化政府和社會資本合作（PPP）改革工作，提升我國公***服務供給質量和效率，鞏固和增強經濟持續增長動力，現將有關事項通知如下：
壹、大力踐行公***服務領域供給側結構性改革
各級財政部門要聯合有關部門，繼續堅持推廣PPP模式“促改革、惠民生、穩增長”的定位，切實踐行供給側結構性改革的最新要求，進壹步推動公***服務從政府供給向合作供給、從單壹投入向多元投入、從短期平衡向中長期平衡轉變。要以改革實現公***服務供給結構調整，擴大有效供給，提高公***服務的供給質量和效率。要以改革激發社會資本活力和創造力，形成經濟增長的內生動力，推動經濟社會持續健康發展。
二、進壹步加大PPP模式推廣應用力度
在中央財政給予支持的公***服務領域，可根據行業特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。在垃圾處理、汙水處理等公***服務領域，項目壹般有現金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式，中央財政將逐步減少並取消專項建設資金補助。在其他中央財政給予支持的公***服務領域，對於有現金流、具備運營條件的項目，要“強制”實施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運用PPP模式，註重項目運營，提高公***服務質量。
解讀
這是財政部首次以“強制”方式推廣PPP模式。根據《通知》的要求，垃圾處理、汙水處理兩個公***服務領域的新建項目，要“強制”應用PPP模式；其他中央財政給予支持的公***服務領域的項目，要“強制”實施PPP模式識別論證。在“強制”的同時，對於垃圾處理、汙水處理領域的PPP項目，中央財政將逐步減少並取消專項建設資金補助。這種資金支持的減少意味著，此類項目本身的經濟價值和收益情況將直接決定社會投資人是否能獲得預期收益。壹方面，地方政府要做好項目篩選工作；另壹方面，社會投資人也要審慎進行調研，選擇收益率可觀、現金流穩定的項目進行投資。
三、積極引導各類社會資本參與
各級財政部門要聯合有關部門營造公平競爭環境，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業、外商投資企業等各類型企業，按同等標準、同等待遇參與PPP項目。要會同有關行業部門合理設定采購標準和條件，確保采購過程公平、公正、公開，不得以不合理的采購條件（包括設置過高或無關的資格條件，過高的保證金等）對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇，著力激發和促進民間投資。對民營資本設置差別條款和歧視性條款的PPP項目，各級財政部門將不再安排資金和政策支持。
解讀 PPP項目的投資體量大、運營周期長，各地政府在采購社會投資人時，考慮到民營資本的投資實力和運營能力，往往設置與項目無關或對項目而言過高的資格條件，以限制民營資本的介入。這顯然與PPP模式的理念——政府和社會資本合作——相悖，但因為沒有相應的懲罰機制，導致PPP項目中歧視民營資本的情況時有發生。根據《通知》的要求，如某壹PPP項目被認定對民營資本設置了差別條款和歧視性條款，將不會獲得財政資金。這對於那些項目收入主要或全部來源於政府財政資金的項目來說無疑是致命的。這壹要求將改變民營資本在PPP項目投資中的地位。然而，如何鑒別資格條件是否過高，無法參與項目投資的社會投資人如何尋求救濟，仍需要財政部給出解答。四、紮實做好項目前期論證
在充分論證項目可行性的基礎上，各級財政部門要及時會同行業主管部門開展物有所值評價和財政承受能力論證。各級財政部門要聚焦公***服務領域，根據《國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行關於在公***服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）規定，確保公***資金、資產和資源優先用於提升公***服務的質量和水平，按照政府采購法相關規定擇優確定社會資本合作夥伴，切實防止無效投資和重復建設。要嚴格區分公***服務項目和產業發展項目，在能源、交通運輸、市政工程、農業、林業、水利、環境保護、保障性安居工程、醫療衛生、養老、教育、科技、文化、體育、旅遊等公***服務領域深化PPP改革工作，依托PPP綜合信息平臺，建立本地區PPP項目開發目錄。
解讀 究竟什麽樣的項目可以用PPP模式壹直是各界爭論的話題之壹。由於相關法律、政策的不健全，導致濫用PPP模式的現象時有發生。比如，開展物有所值評價和財政承受能力論證的目的是嚴格項目立項條件，只有在當地政府財政能力允許，項目以PPP模式開展優於以其他模式開展時，才應當采用PPP模式。然而，部分政府為了達成投資目標，按照政策要求反向進行物有所值評價和財政承受能力論證，致使這壹評估系統成為壹紙空文。按照《通知》的要求，PPP項目建設要切實防止無效投資和重復建設，嚴格區分公***服務項目和產業發展項目，這應當可以利用物有所值評價和財政承受能力論證來進行防範。此外，《通知》提出要在PPP領域引入目錄機制，只有列入目錄的項目才可進行開發，也有助於控制項目的過度開發。
五、著力規範推進項目實施
各級財政部門要會同有關部門統籌論證項目合作周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配框架和政府補貼等因素，科學設計PPP項目實施方案，確保充分體現“風險分擔、收益***享、激勵相容”的內涵特征，防止政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等方式承擔過度支出責任，避免將當期政府購買服務支出代替PPP項目中長期的支出責任，規避PPP相關評價論證程序，加劇地方政府財政債務風險隱患。要加強項目全生命周期的合同履約管理，確保政府和社會資本雙方權利義務對等，政府支出責任與公***服務績效掛鉤。
解讀
隨著國家對PPP模式的大力推薦，各地政府都在積極推廣應用。然而，部分地方仍存在對PPP模式認識不清，混淆PPP項目與政府購買服務項目的情況，在未能對PPP模式進行深入研究的情況下“大推”、“強推”PPP項目落地，導致部分PPP項目變成了“拉長版BT”項目；甚至因項目前期論證不準確，發生項目落地難、推進難等問題。背離了PPP模式的精神，嚴重影響了社會投資人對PPP模式的信任。針對各地政府以固定回報承諾、回購安排、明股實債等承諾吸引投資人的情況，《通知》明確指出此類承諾不受財政部認可，這提醒廣大投資者在投資項目時，需要聚焦在項目本身，而非政府的承諾上。
PPP項目的合法合規性是項目能否實施的前提。隨著國家對於PPP項目規範性要求的提高，勢必會淘汰壹部分不符合PPP模式的項目。目前，部分地方政府囿於財政困境，急於通過PPP模式解決財政壓力，在手續不全的情況下便開展項目采購，這為項目的順利實施埋下了隱患，也增加了社會投資人在項目中的風險。在本所承辦的某PPP項目中，通過審查項目的合法合規性，發現政府未將項目納入財政部PPP綜合信息平臺作為付費的前提條件，這可能導致項目付費無法列入財政預算。在本所律師與政府方的多次協調之下，成功將此條件列入PPP項目合同，避免了社會投資人的損失。
PPP項目的實施方案對項目能否順利實施具有重要意義，因此必須論證項目的可行性，進而實現政府和社會投資人的預期目標。PPP模式涵蓋了項目的投資、建設和運營多個階段，由於社會投資人不可能精通全部領域，無法把握可能存在的風險，導致在項目中的預期收益無法實現。在本所承辦的某PPP項目中，因政府推動項目心切，社會投資人也急於投資，在項目的計費指標、回報機制尚不確定的情況下完成了項目的采購，導致雙方意見不壹，在項目磋商階段遭遇較大阻礙，經本所律師多次提示項目風險，並參與項目磋商，最終擬定了雙方均滿意的解決方案。
六、充分發揮示範項目引領作用
各級財政部門要聯合有關部門，按照“又快又實”、“能進能出”的原則，大力推動PPP示範項目規範實施。要積極為項目實施創造條件，加強示範項目定向輔導，指導項目單位科學編制實施方案，合理選擇運作方式，擇優選擇社會資本，詳細簽訂項目合同，加強項目實施監管，確保示範項目實施質量，充分發揮示範項目的引領性和帶動性。要積極做好示範項目督導工作，推動項目加快實施，在壹定期限內仍不具備簽約條件的，將不再作為示範項目實施。
解讀 2016年10月13日，財政部公布了第三批示範項目名單。這對規範PPP項目，建立標準的、具備可行性的PPP模式起到了指導作用。這些示範項目更易落地、更具經濟價值，也更能吸引金融機構的投資。與此同時，《通知》也表明：示範項目不是“鐵飯碗”，要有進有退，對尚未完成簽約，在壹定期限內仍不具備簽約條件的項目，將不再作為示範項目實施。
七、因地制宜完善管理制度機制
各級財政部門要根據財政部PPP相關制度政策，結合各地實際情況，進壹步建立健全本地區推廣實施PPP模式的制度政策體系，細化對地市及縣域地區的政策指導。要結合內部職能調整，進壹步整合和加強專門力量，健全機構建設，並研究建立部門間的PPP協同管理機制，進壹步梳理PPP相關工作的流程環節，明確管理職責，強調按制度管理、按程序辦事。參考自MBA智庫文檔