改革開放以來，在沿海地區、內陸郊區等經濟發達地區，經濟快速發展帶來的是城市規模的不斷擴大、產業園區的快速擴張、農民集體土地的大量征用和土地的急劇減少，農民的基本生活保障和未來長遠生計問題越來越突出。
征地前，農民依靠土地經營，自給自足，生活成本低。征地後，失去土地的農民仍然生活在農村，但實際身份與農民無異。所有的生活方式都會變成城市化，所有的生活用品都在市場上買，生活成本會大大增加。土地被征用後，農民雖然得到了壹些補償，但補償金額明顯低於農民失去土地後的基本生活費用。比如南海區獅山鎮征地補償款每畝8100元-27000元，但實際只能壹次性支付30%的補償款給農民，約5000元，其余以年終分紅的形式發放，每人每年約1200元。農民普遍認為征地補償過低，無法解決征地後的生計問題。同時，由於農民缺乏創業能力，他們獲得的補償無法轉化為“活錢”，難以成為“風險資本”。政府暫時沒有優惠政策引導農民盤活補償款，很多農民只能坐擁空口袋。農民的生活出路已成為當前亟待解決的問題。二
此外，隨著工業化和城市化覆蓋農村的程度越來越高，這些地區的農村居民正在慢慢轉變為市民，原來的農村村莊也在逐漸轉變為居住社區。然而，相當壹部分政府公共財政沒有覆蓋農村地區。沒有國家和政府財政的支持，農村集體不得不承擔社區服務和社會管理等公共責任。如實施計劃生育、征兵、優撫、治安、救災等政策的社會管理職能，以及人員工資、道路環境維護和改善、部分義務教育和社會保障等。，社區管理和公共支出也隨著經濟的發展，生活成本和生活質量的提高，人口狀況的變化而增加。為了實現其社會管理功能，社區組織必須要求農村社區集體有壹定的經濟收入來源，以保證公共支出(孔善廣，2006，P74)。
隨著工業化和城市化的不斷推進，二、三產業的持續快速發展，對土地的需求越來越大，土地的價值也越來越高。與過去政府征收土地的補償費相比，與實際使用價值相差甚遠。比如以前所有征地補償費都是每畝2萬多元，而現在集體租用土地的租金是每年1萬元，相當於政府不到3年的征地補償。而且土地屬於農民集體所有，可以永久受益，不像被政府征用壹次性補償後永久喪失土地所有權。目前，土地(及其工廠和商店)的租金收入遠遠大於農業耕作。農民對土地的價值及其在自身未來的作用有著高度的認識和覺醒，不希望被征用而永遠失去土地所有權，這也使得政府獲取土地(將其變為國有土地)的難度越來越大，利益沖突時有發生。
為解決被征地農民的基本生活保障和長遠生計，以及農村社區的集體公共支出，緩解征地中的利益矛盾和沖突，根據“按規劃用途保留壹定比例的國有土地，確定給被征地農村集體經濟組織使用”等相關文件精神三，提出了征地“還地”政策。
現有的總體規劃是，政府征收農民集體土地後，按照被征收面積的30%(此前為10%-20%)返還給農村集體組織使用，也稱為“保留地”，與政府征地壹起納入當地土地利用總體規劃，其中20%歸村民小組(經濟社)所有，10%歸村民委員會所有。如果集體組織的“還田”過於分散，可以通過置換集中的方式納入開發區統壹規劃，由開發區配套包括汙水、道路、供水、供電等基礎設施，利用開發區的招商引資優勢進行開發。“還田”(及其廠房、商鋪)租金成為以土地經營為主的股份合作制農村集體經濟組織的主要收入，是集體公共支出和集體組織成員分紅的主要來源。比如位於工業園區內的南海區獅山鎮塘聯村委會及其下屬村民小組的“還田”，就是通過開發區的“輻射效應”發展起來的。2005年，村組集體收入400多萬元，2006年上升到900多萬元。因此，從長遠來看，這是解決失地農民基本生活保障的壹項好政策。
二、“還田”涉及農民利益。
然而，好政策並沒有完全惠及被征地農民，因為“退地”只有自用或租賃才能合法申請建設，否則就是違法。但在實際操作過程中，存在用地指標限制、辦證成本高、違規使用等問題。
1，用地指標約束。根據法律規定，建設用地來源於集體所有的非農建設用地或者國有土地。占用農用地的，必須按有關規定和用地指標辦理農用地轉用手續，取得土地使用證後，方可辦理開發建設的報建手續。根據國務院批準的《全國土地利用總體規劃綱要(1997-2010)》，到2010年，非農建設占用耕地不超過2950萬畝，全國耕地面積減少控制在9661000畝以內，全國耕地保有量為192萬畝。耕地面積減少在2004年有所突破；非農建設占用耕地將在2006年突破)。以佛山為例。目前佛山各區都有大規模的工業園區，其中十大工業園項目幾乎占據了佛山80%的閑置土地。六、2003年佛山市建設用地面積為654.38+006.8千公頃，超過了廣東省土地規劃中86.6千公頃的建設用地控制指標。上級下達的耕地量、建設用地量等指標都突破了。根據省政府下達的土地利用年度計劃，2007年佛山市新增建設用地指標僅為10890畝，土地整理(復墾)開發補充耕地指標為6750畝，ⅶ只占實際需求的壹半。
過去政府優先考慮自己開發管理的工業園區，照顧大項目，導致“退地”沒有土地使用證。沒有土地使用證，工廠租不出去，建不起來，土地被平整了，無法耕種，只能荒蕪，無法給農村集體帶來效益。
2.土地使用證成本高的問題。雖然“退地”為農村集體經濟組織自用，新增建設用地無需繳納土地有償使用費，但辦理土地使用證仍需繳納農用地轉用費，如每平方米土地復墾費25元，基本農田保護區占用耕地每平方米收取15元；耕地占用稅每平方米8元。八此外，農業保險基金、農田水利建設費、征地管理費等。目前辦理土地使用證的費用是每畝4萬多元。也就是說，如果要將100畝作為“還田”出租，要投入400多萬元才有收益。如果出租廠房，還需要另壹筆建設成本約15萬元(按建築密度70%，建築成本350元/m2計算)，總投資約2000元。
最近當地政府有優惠政策，征地歸村委會和村組的地方，村兩級組織只需要交9000元/畝左右的土地使用證，其余的由工業園區負責，減輕村集體負擔。但是“還地”還是沒有土地指標，所以還是空中樓閣。
3.“歸還的土地”被“非法”使用的問題。由於用地指標限制和辦證成本較高，壹些村民小組利用使用期限較短的“臨時用地”，以“臨時建築”的形式辦理報建手續，然後將土地或廠房出租。按照規定，這些臨時建設工程的使用期限壹般不超過兩年。到期後，最多壹年必須自行拆除。否則就是違建。即使政府征用了這些土地，附屬建築也無法得到補償。但實際情況是，目前農村集體中有大量超過使用期限的土地和建築物正在被非法使用，有的根本沒有辦理任何手續就直接出租。
2002年南海區工業用地* * * 1.5萬畝，其中7.3萬畝仍為集體所有，幾乎占到壹半。這個數字還不包括壹些集體經濟組織轉化為宅基地、村莊和壹些果園的非農業用地。以平洲區(後改為街道辦事處，並入桂城街道辦事處)為例。該區集體非農建設用地在市國土局的統計是2000畝，實際是8000畝，比上報的數字高了3倍。實際上，集體非農土地的實際數量很難統計，農民不願意談，集體也不願意報。這種現象在經濟發達的區鎮更為突出(高勝平、劉守英，2007)。
壹方面，大量“退地”因用地指標限制無法辦理土地使用證，處理成本過高難以承擔，“退地”政策難以發揮作用，導致大量土地被征用的村民反響很大，隱藏著不穩定因素；另壹方面，大量的集體建設用地大多以私下、間接、非正常的方式流轉，造成了地方政府依法行政與提高農民收入、維護農民利益之間的矛盾。
第三，現實問題和法律困境
1986年通過的第壹部土地法，分兩章將國家建設用地和鄉(鎮)村建設用地分開，規定“國有土地可以依法確定全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國有土地和集體土地可以依法確定個人使用”。“鄉(鎮)村企業建設需要使
使用土地的，必須持設計任務書或者縣級以上地方人民政府批準的其他批準文件，向縣級以上人民政府土地管理部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。“得益於當時建設用地管理相對寬松的環境，農民在集體所有的土地上興辦企業。鄉鎮企業的快速發展改變了國家工業化的傳統模式，讓億萬中國農民以自己的土地和勞動力參與到工業化的進程中，因此鄉鎮企業的興起也得到了中央政策的認可和支持。
1998年修訂的《土地法》，將國家建設用地和鄉(鎮)村建設用地的有關規定統壹到“建設用地”壹章，但增加了“建設占用土地涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”、“農民集體所有的土地依法用於非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設。還增加了“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的條款，雖然有“興辦鄉鎮企業和村民建造住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地，或者鄉(鎮)村設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地”的余地。但農村集體組織將自有土地轉為非農業建設用途非常困難，“占補平衡”的規定大大增加了土地使用成本。
現行土地管理法規定，只有集體才能使用經合法批準的集體經濟組織農民集體所有的土地，用於“興辦鄉鎮企業、村民建房”或者“鄉(鎮)村公共設施、公共事業”。問題是鄉鎮集體企業存在產權不清、利益不清、政企不分、制度不完善等弊端。大多數村民不支持集體直接辦企業。即使以土地作為聯營，也存在壹些問題，如集體產權所有者缺位，資金股東往往被內部人控制，人為造成企業實質虧損，土地出資人難以分紅，而企業虧損仍由村集體所欠。所以大多采取出租(土地、廠房或商鋪)的形式，容易監管，問題較少。以土地經營為主的農村股份合作制等社區集體經濟組織也逐漸普及，土地經營成為發展集體經濟的重要途徑。但土地管理法不允許農民集體出讓、轉讓或出租其集體所有的土地用於非農業建設，因此集體組織出租非農業建設用地不受法律保護。農民集體出租、轉讓非農建設用地是違法的，甚至集體建設用地也不能轉讓、出讓、出租。這些規定與這些地區農村土地和經濟發展的現狀嚴重不相適應。
對此，農民集體土地的合法出路只有四條:壹條是繼續耕種，但與非農使用收益大相徑庭；二是村集體投資(或股份制)興辦企業可以把土地轉為集體非農用途；三是村集體出壹大筆錢轉為國有土地，以村集體名義取得國有土地使用權；四是全部被政府征用，壹次性領取補償。但正如之前分析的，村民不願意接受這些方面，農民的致富願望與現實的法律法規反差極大，導致農村集體“鋌而走險”，突破法律法規的約束，形成了大量不符合法律法規要求的集體非農土地。
國務院發展研究中心的蔣省三、劉守英在考察珠三角特別是南海的現狀後指出:集體建設用地入市是不爭的事實。由於現行法律的嚴格限制，大部分集體建設用地以私下、間接、非正常的方式流轉。這種隱形流轉雖然得到了當地政府的默許，但其隱憂顯而易見:壹是與現有法律相沖突，不利於保護農民利益，也影響了企業發展的長期預期；二是形成競爭性降價，利益受損，不規範的土地市場。這種大量的、普遍的、取之不盡、用之不竭的、被禁止的非農業建設用地自發流轉，使現行法律法規出現了倒退(蔣省三、劉守英，2003)。
第四，耕地保護與經濟發展的矛盾
基於對人均耕地面積和糧食安全的考慮，我國實行了最嚴格的土地管理制度，專門規定耕地占用與耕地開發復墾相平衡，“占多少算多少”，與所占耕地數量和質量相當的耕地甚至可以變通，沒有條件復墾的也可以異地“購買”。
指標”，繳納耕地開墾費，專項用於開墾新的耕地。但據官方統計，包括退耕還林(草)、農業結構調整和減災在內，從1.997到2006年，耕地總凈減少面積達到1.28505萬畝，非農建設占用耕地僅為291.3萬畝(表1)。其中，非農建設占用耕地的數據令人難以置信。我們到珠三角、長三角、經濟發達地區走壹圈，就可以知道過去十年非農建設占用的耕地會遠遠大於官方統計的。然而，耕地凈減少面積為654.38+028.505萬畝的現實，與我國最嚴格的土地管理制度形成了巨大反差。
表1:1997-2006全國耕地存量及其增減變化單位:萬畝
註:1和1997-2000的數據來自國家環保總局每年的中國環境保護狀況公告；2.2001-2006年的數據來自國土資源部各年的《中國國土資源公報》；3.根據數據計算，十年間耕地減少1.28505萬畝，其中非農建設占用291.3萬畝。4.我國耕地面積不包括港澳臺。
目前全國耕地面積不足6543.8+0.8億畝，距離“十壹五”規劃確定的6543.8+0.8億畝的約束性目標只有2700萬畝。按照過去十年的耕地平均凈減少率，短短兩年就超額完成了這壹目標，耕地保護與經濟發展的矛盾越來越大。筆者親身經歷了解到，壹些地方開發占用“農田保護區”後，修改後的規劃將部分“農田保護區”轉移到未開發的荒山、半荒山(根本難以耕種糧食)，甚至有上百年歷史的農村宗族祠堂也成為規劃中的“農田保護區”。因此，筆者估計，如果不存在各地瞞報耕地面積的現象(通過2004年土地市場整治，發現往年已建但未變更上報的建設占用耕地面積為654.38+047.7萬公頃，在已公布的國家統計數據上有所調整)，我國耕地“紅線”可能早已突破。
1994實行分稅制後，地方政府財權事權不對稱。在既定的約束和激勵機制條件下，地方政府迫於財政壓力、轄區之間的競爭和政績顯示的壓力，追求GDP增長以達到增加財政收入以達到“權力”——獲得政績的沖動。壹系列關於土地的法律法規和政策為地方政府打開了從土地中賺錢的大門，導致了地方政府大量的土地違法行為。如《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依法征收或者征用土地並給予補償”，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征地前三年平均年產值的三十倍”，“征地補償安置爭議不影響征地計劃的實施”。顯然，農村和農民的土地所有權處於被動地位，不能有效保護農村和農民的利益。也為政府濫用“公共利益”之名損害農民利益，造成耕地大量減少提供了極大的法律便利。如“違法批地案件占土地面積的80%，主要是地方政府和以政府為違法主體的案件，違法批地的80%為公民、個人或企業，20%”，“土地違法刑事處罰率僅為0.1%”。九2006年* * *全國土地面積23.25萬公頃，出讓價款7676.89億元，幾乎全部成為地方政府的預算外收入。我們必須反思現有的制度。
不可否認的事實是，耕地保護與經濟發展之間存在著巨大的矛盾，尤其是在經濟發達地區，土地非農化利用的收益遠大於農耕。農民和地方政府為了自身利益沒有保護耕地的動力，壹再突破耕地保護的約束。因此，我們必須因地制宜地調整土地管理制度，而不是硬性實施耕地保護措施。例如，在珠江三角洲地區的工業化和城市化過程中，發生了對農田基礎設施和耕作環境的破壞，如水源灌溉、水土流失、病蟲害和鼠害等。耕地存量根本難以耕種，即使勉強耕種，建設用地收益也更高更穩定。此外，目前在許多經濟發達地區，有許多土地受到鉻、汞等有毒重金屬的汙染。這些耕地即使勉強耕種，也可能產生壹些有害的農產品。從長遠來看，繼續種地是得不償失的。這種現象在長三角等發達地區也存在。這些土地無法轉化為收益更高的非農業用途建設用地，會嚴重扭曲土地的使用價值，導致突破法律法規約束的“鋌而走險”行為。對於已納入當地土地利用總體規劃的非農業建設用途的農村“還田”，在現有土地管理制度下，被推填土壤，無法耕種，被征地農民因農用地轉用指標而失去收入。
經濟發展必然要占用土地，經濟發達地區非農利用土地的收益遠大於農業耕種。如何解決經濟發達地區和欠發達地區(主要是產糧區)經濟發展與保障糧食安全的矛盾，平衡農民收入與經濟發展的矛盾，確實是壹個必須解決的問題。
動詞 （verb的縮寫）相關建議
1.修改相關法律法規。明確政府征地中使用“國家公共利益”等條款的具體含義，經營性項目用地不能啟動國家征地權。集體農戶和承包農戶有平等協商談判的權利，“征地、補償、租賃”制度要徹底改革。
度。原來我國憲法規定農村土地屬於農村集體所有。那麽，在符合土地利用規劃和土地用途管制的前提下，“農民集體”基於所有權的基本原則，自然有權處置集體土地(包括集體建設用地)，進入市場。但《土地管理法》第四十三條規定，興辦鄉鎮企業和村民住宅建設經依法批準使用本集體經濟組織農民所有的土地，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民所有的土地的除外。在現行制度下，農村土地必須轉化為國有土地才能進入市場。農民獲得的征地補償只與其土地耕種有關，征地轉用過程中的級差收益被政府拿走。在自利動機的誘惑下，國家會傾向於濫用行政權力和壟斷地位不當分享甚至完全剝奪集體土地所有權來積累財富(高勝平，劉守英，2007)。
目前，無論是南海的農村土地集體股份制，還是2005年10開始實施的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，以及成渝成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，允許土地承包經營權直接入股，都存在大量土地流轉事實和地方政策法規已經與國家法律相沖突的情況。然而，中國過去30年的改革壹直是自下而上進行的，現有的土地管理法要想適應經濟社會發展，就必須進行修改。
2.對耕地占補平衡地域範圍和耕地占用稅進行專項調整。非農業建設占用耕地的單位和個人為耕地占用稅的納稅人。征收耕地占用稅的目的是“合理利用土地資源，加強土地管理，保護農業耕地”，“耕地占用稅按照納稅人實際占用的耕地面積計算，按照規定的稅額壹次性征收”，根據人均耕地面積和經濟發展情況，每平方米從1到10元不等。十二(新條例於2008年6月5438+10月1日實施，耕地占用稅稅額調整為四檔，每畝5-50元，但仍為壹次性征收。但是，只有如此低水平的壹次性稅費，並不能對土地資源的合理利用起到作用，產糧區的糧食生產收入也很少。因此，有必要對耕地占用稅進行特別調整，以解決耕地保護與經濟發展之間的矛盾，平衡發達地區與欠發達產糧區之間的收入差距。
建議將耕地占用稅改為每年每平方米3 ~ 5元的壹次性糧食補貼，專門用於產糧區。這樣的稅負在經濟發達地區是完全可以承受的(對於上述農村“還田”，除了耕地開墾費和耕地占用稅，不收取其他費用)。調整後，經濟發達地區可以在土地利用總體規劃中將土地用於優勢非農建設用途發展經濟，並通過稅收調整促進土地利用效率的提高。耕地開墾費保證用於耕地“占補平衡”十三開發新耕地，擴大“占補平衡”的地域範圍。甚至可以規劃國家土地功能區，即除城鎮外的農業(產糧區)、工業、林業和自然保護區，實行省際平衡，保證耕地面積的“底線”。耕地占用稅用於產糧區的糧食補貼。扣除采集成本，每年每畝2000 ~ 3000元(以占用耕地計算)，大於產糧區種糧的收入。如果僅以這十年非農建設占用耕地總量291.3萬畝，耕地占用稅每畝2000元/年計算，則約為580億元，是2004年對種糧農民直接補貼額的5倍，是2006年1.4億元的4倍。是2004-2006年三年間對種糧農民直接補貼總額的1.5倍以上。再加上原有的糧食直補金額，效果更加明顯，可以解決耕地保護與經濟發展的矛盾，平衡發達地區城鄉之間、發達地區與欠發達產糧區之間的收入差距，同時保證人均耕地面積和糧食安全。
3.建設用地的集體所有權可以保持不變。可想而知，未來城鎮化和工業化的推進，必然會將大量農民集體農地變成建設用地，政府的規劃必須考慮農民的意願，不能排斥他們的參與。本來，工業化、城市化形成的建設用地擴張，並不壹定要伴隨著土地所有權的轉移。比如工商國有土地使用權40年、50年，完全可以保持集體所有權不變(沒必要變成國有土地)，即壹次性付給農民40年、50年的租金，作為農民進城的資本，到期後土地仍歸集體所有；也可以采取“還地”的形式，農地轉化的建設用地按壹定比例歸農民集體所有，用於租賃獲取長期租金收益，作為農民融入城市的保障；妳甚至可以保留所有的集體所有權，出租給使用者。合同租賃期限是指國有工商業用地的使用年限。這些措施與用地指標、城市規劃和當地發展並不矛盾，也照顧了農民的長遠利益。
4.經濟發達地區的城鄉差異不容忽視。有人可能會認為經濟發達地區的農村居民收入比城鎮居民高或者基本持平，以前的“農轉非”現在變成了“非農”，其實不是這樣。比如，佛山雖然早在2004年就已經將全市戶籍人口統壹為居民戶口，但在2005年，南海城鎮居民人均可支配收入為18，217元，農村居民人均現金收入為8743元，相差兩倍。2006年佛山城鎮居民人均可支配收入為18894元(城鎮職工年人均工資為25207元)，農村居民人均純收入為8224元，xiv相差兩倍多。然而，城鄉政府服務和社會保障仍有很大差距。農村集體經濟必須承擔社區內的教育、衛生、治安、基礎設施建設、社會保障等公益費用，社會負擔沈重。農村公共支出的主要來源，尤其是社會保障(醫療、養老等。)，都是征地補償和土地(廠房)租金。
例如，佛山市規定，“被征地農村居民基本養老保險費由區、鎮(街道)級財政和農村集體經濟組織承擔。區、鎮(街道)財政按照10% ~ 30%的比例進行補助，村(居)和小組集體經濟組織承擔40% ~ 80%。如果他們符合條件，每個月可以拿到120元到300元不等的補貼。”十五由此可見，村(居)和集體經濟組織的負擔仍占多數，只有這樣才能出臺“還地”政策，保障失地農民未來的基本生活保障和長遠生計。因此，在現行體制下，發達地區縮小城鄉差距仍任重道遠，欠發達地區更是壹項長期而艱巨的任務，不容忽視。
不及物動詞結論
土地是人類經濟社會發展的重要載體和最重要的要素之壹。土地制度是特定社會經濟條件下土地關系的總稱，是壹切社會形態中最重要、最基本的制度。土地占有和使用關系是社會土地關系的基礎，進而反映社會經濟性質。經歷了新中國成立以來的兩次。
土地制度改革對中國經濟和社會產生了深遠的影響。
隨著我國從計劃經濟向市場經濟體制的過渡和不斷轉變，經濟快速發展，土地價值越來越高，越來越受到重視。與此同時，人口、資源、環境和發展問題日益突出，人地關系緊張成為主要矛盾。此外，“二元社會”結構下的城鄉重大差別和土地對農民的約束，使得土地利益糾紛成為農民鬥爭的焦點。現有法律法規與土地流轉事實和地方政策法規相沖突，不能有效保護農民利益。好的政策發揮不了作用，農民也無法真正分享改革和經濟發展的成果。
土地問題是“三農”問題的核心，土地是農民最重要、最主要的財產。黨的十七大報告首次提出:“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”，2008年中央壹號文件也提出:“進壹步明確農民家庭財產的法律地位，保護農民集體財產性收入權利，為更多農民獲得財產性收入創造條件”。因此，有必要重新審視和改革不合理的土地制度和相關配套政策，修訂土地管理法規，允許集體土地所有權在不改變其性質的情況下用於非農建設，平衡異地耕地並擴大平衡面積，調整耕地占用稅的征收方式，以確保人均耕地面積和糧食安全， 並解決耕地保護與經濟發展的矛盾和地區差異，以適應經濟社會發展的大局，讓農民獲得更多的財產性收入。