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文|東北財經大學東北亞經濟研究所課題組
東北振興戰略實施以來，在經濟總量、產業升級、體制改革、對外開放、社會民生等方面取得了壹定的成績。
但是，在我國高質量的經濟轉型和產業鏈現代化的要求下，東北的發展離全面振興的目標還有很大差距。要加快實施戰略，提前謀劃“十五”發展布局。
東北經濟發展的不足
目前東北經濟發展的短板主要表現在:壹是經濟總量和增速仍處於全國中下遊。在31個省市自治區中，遼寧、黑龍江、吉林2019年GDP總量分別排名15、24、26位，名義GDP增速分別排名第26、29、30位。二是改革力度不夠，相關政策、制度、措施需要進壹步放開。三是產業結構有待優化，產業鏈水平有待提高，第三產業和戰略性新興產業存在短板，產業發展缺乏“科技大腦”。四是市場活力不足，民營經濟發展緩慢，民營企業和中小企業缺乏良好的營商環境。五是區域協調不夠，各地區缺乏整體規劃布局和互聯互通。六是對外開放水平有待進壹步提高。
關於振興東北“十四五”規劃的建議
國家“十四五”規劃編制工作已經啟動。當前，國內外經濟形勢嚴峻，新冠肺炎疫情對世界的影響仍在繼續，中國面臨的國際環境日趨復雜。在這種形勢下，必須按照中央的要求，加快形成以國內宏觀周期為主體的“雙周期”發展新格局。因此，規劃好“十四五”期間振興東北的戰略布局，對中國經濟的平穩健康發展至關重要。“十四五”時期，東北要加快戰略推進，加大改革力度，提升開放度，提升創新深度，實現彎道超車，開啟東北全面振興的新篇章。
首先，東北振興“十四五”規劃要高起點、高質量。中央已經明確了東北的戰略定位，東北是國家重要的戰略資源基地，事關國防安全、產業安全、糧食安全、能源安全、生態安全。隨著國際貿易和投資環境的變化，東北將成為對外開放的新前沿。
因此，在“十四五”規劃中，東北經濟社會發展要有高標準、高要求:東北是實現中華民族偉大復興的戰略高地，是進壹步對外開放的新前沿，是國民經濟健康發展的安全保障。在規劃要求和發展目標上應設定更高的標準:相關制度、機制和管理水平要瞄準國際國內先進水平；經濟發展的質量、速度和產業結構要與我國發達地區水平相當；要最大限度地縮短傳統產業的轉型升級時間，使傳統產業的轉型發展與新興產業的布局和發展速度同步；最終實現發展目標與國民經濟社會發展水平相壹致，同步實現中華民族偉大復興。
其次，針對東北發展中存在的突出問題，建議從加大政策放開力度、設立改革試驗區、推動產業轉型升級、提升創新能力、改善營商環境、加強區域協調發展、打造開放新高地、加強人才隊伍建設、評估戰略實施效果等多方面尋求“十五”發展的突破口。
1.加大政策放開力度，給予東北地區捕撈權。
首先是人口政策。第六次人口普查顯示，遼寧、吉林、黑龍江的出生率分別只有0.74、0.76、0.75，屬於超低出生率。2015年以來，東北地區人口自然增長率持續為負，年輕勞動力比重不斷下降。長此以往，會制約經濟發展，影響經濟活力。還會導致嚴重的人口老齡化問題，增加財政負擔。建議在鼓勵生育的同時，優先放開東北地區的生育限制，從允許生二胎到生三胎，甚至鼓勵多生。如果東北地區的人口政策能夠先於其他地區放開，東北地區的人口問題將在很大程度上得到緩解或解決。
第二是土地政策。東北地區土地資源豐富，有大量未利用土地。建議東北放開土地政策(前提是不改變耕地用途)，喚醒沈睡的資源。具體措施如下:壹是確定土地資產性質，真正讓農民對土地擁有占有、使用、收益和處分的權利，允許土地承包權、經營權、宅基地使用權、集體建設用地使用權、農村房屋等。以固定價格參與交易、抵押貸款和股票。第二，加快土地流轉，建立城鄉統壹的土地交易市場，實現土地要素的市場化配置。第三，與東部、南部等土地稀缺地區開展對口合作，發展“飛地經濟”，吸引國外技術和人才到東北創業。
第三是金融政策。東北地區金融體系不夠發達，金融市場不夠活躍。金融活了，實體經濟才能搞活。建議在東北地區開展金融綜合管理改革試點，滿足東北振興的多元化融資需求。建立東北振興銀行和東北振興基金。支持地方金融機構引入國有企業和民間資本。支持地方法人金融機構發行資本債券。鼓勵大型金融機構加大對東北地區的投資，提高不良貸款容忍度。進壹步放開貨幣市場、資本市場和保險市場，促進貨幣市場資金、資本和保險資金充分流動，為實體經濟註入活力。鼓勵金融部門在東北地區設立金融創新中心，開發新的金融工具和產品。充分發揮地方資產管理公司的作用，加大不良資產處置力度，為銀行業健康發展創造條件。
2.建立改革試驗區。
支持東北建設以突破體制機制為重點的改革試驗區，對試驗區的政策、法律、監管做出壹些特殊要求，為東北探索新的發展模式創造更多機會。
具體包括:設立土地制度綜合改革試驗區，深化土地政策制度改革；建立國企、地方經濟、民營經濟融合發展試驗區，在資本運營、股權管理、經營機制、經理制、薪酬制度等方面做出壹些特殊要求；對現有的自貿試驗區給予更多的特殊政策，或者將自貿區擴大到整個東北三省。通過試驗區，壹方面可以將改革的潛在風險降到最低；另壹方面可以復制成功的模式，形成示範作用。
3.以科技創新推動產業轉型升級。
壹方面，圍繞“做活存量、做大增量、做優變量”，提升基礎產業能力和產業鏈水平，加大企業數字化轉型力度。
活存量:資源優勢和制造能力是東北最大的存量優勢，也是東北振興的重要著力點。振興不是推倒重來，而是加大現有產業的改造升級，實施基於存量優勢的產業基地改造工程。
做大增量:引進資源和企業，以增量激活存量，推動產業轉型升級，實現產業鏈和供應鏈現代化，發展新產業、新業態、新商業模式，培育新的經濟增長點。
做最好的變量:東北振興最大的變量是數字化，它重新劃定了發展的起跑線。如果不跟上或超越，就會拉大發展差距。東北要瞄準國內外數字化先進水平，不斷提升數字科研水平，加快產業數字化和數字產業化，形成新動能，拓展新空間，實現新發展。
另壹方面，要加強與產學研的合作。東北地區產學研合作空間巨大。依托科技和高等教育，通過產學研結合，為產業發展配備“科技大腦”。產學研合作應從以產業(或企業)、高校和研究機構為基礎主體，擴展到以政府、中介機構和金融機構為輔助主體，按照壹定的機制或規則組成聯盟進行合作研發，同步實現技術創新、人才培養、社會服務、產業發展和經濟進步的功能。要以立法的形式為產學研合作奠定堅實的制度基礎，加強政策和資金支持。
4.改善營商環境，促進民營經濟發展。
要解決營商環境問題，就要在行政體制、司法體制、社會保障等方面做出調整。政府職能的轉變應該更多地聚焦於服務項目，讓市場機制發揮更大的作用，這就需要公平競爭和公平正義。
促進民營經濟發展，主要從三個層面入手:壹是鼓勵民營企業參與國企混改，引入競爭機制，提高市場化水平，形成民營企業與國企良性互動的產業鏈關系。第二，現有的民營企業要實現超常規發展。在法律制度、市場準入、政府服務、金融支持等方面提供壹些特殊政策，為民營企業的生產經營提供良好的市場環境。第三，新興業態在東北有很大的發展潛力和市場空間，可以著力培育民營企業向新興產業發展。
5.制定區域協調發展戰略，形成區域壹體化新格局。
區域協調發展是未來經濟發展的趨勢。要重構東北區域發展新格局，提高各地區的連通性。
第壹，建立壹個內外聯系東北亞的經濟區。在國家已批準對外開放的各類區、圈、群、中心的基礎上，以區域經濟壹體化為目標，建立國內沿邊、沿江、沿海經濟區，形成系統的對外開放經濟區，促進產業鏈延伸，實現區域內物資、資金、技術、人員無障礙自由流動。可建立四個經濟區，形成壹體化發展新格局:(1)圖們江三角洲經濟合作區。以琿春為中心，輻射圖們、通化、長春、哈爾濱，形成外向型工業城鎮網絡，主要與俄羅斯遠東、朝鮮羅晉、金青及對日沿岸海域開展經濟合作。(2)北部經濟合作區。以黑河、綏芬河為窗口，建立連接黑龍江、烏蘇裏江、松花江、嫩江的內河航運體系，形成以內陸邊貿為主的經濟合作區，開展與日本北海道、俄羅斯庫頁島的經濟合作。(3)環黃海經濟區。以大連為龍頭，錦州、丹東為兩翼，以鞍山、沈陽、遼陽等工業城市為腹地，形成遼東半島開放帶，與山東半島共同開展與日本北九州、韓國西海岸的經濟合作。(4)草原經濟區。以二連浩特、滿洲裏等國家重點開發開放試驗區為基礎，形成與蒙古國、俄羅斯北部的經濟合作區，並與呼和浩特、赤峰相連接，加快草原地區產業結構調整，提升區域經濟社會發展水平。通過四大經濟區的開發建設，使東北真正成為東北亞經濟圈的核心，提升在東北亞的競爭力。
二是“沈常哈”區域經濟壹體化。沈陽、長春、哈爾濱的GDP占東三省GDP總量的30%以上，城市化率在65%以上。在東北振興的定位中，沈陽是裝備制造中心，長春是創新中心，哈爾濱是中俄經貿合作中心，很多集群和平臺都位於這三個城市。為解決三個省會城市之間溝通不暢的問題，建議在自貿區建設的基礎上，推進沈陽、長沙、哈爾濱三大城市的橫向聯合發展，實現生產要素無障礙流動。各省市要打破行政壁壘，促進三地及沿途城市間資源、技術、人才、信息的順暢交流，形成優勢互補。這樣既能降低開發成本，又能實現經濟效益最大化。也有助於遼寧、黑龍江自貿區建設取得突破。
第三，在松嫩平原建設農業現代化產業園。松嫩平原是東北平原的核心區，耕地559萬公頃，轄37個市縣。但市縣生產力水平不同，商業化、市場化程度很低。目前農業產業園主要以縣市為主。建議將松嫩平原作為壹個整體，建設國家現代農業產業園。實現大跨度、大規模的農業產業化和商品現代化，對保障我國糧食安全具有重要意義。
第四，打造東北裝備制造業基地。裝備制造基地不僅在沈陽，在東北其他省市也有，比如哈爾濱、長春等。很多產業集群比較分散。可以把整個東北地區打造成為國家裝備制造產業基地，從而延伸產業鏈和價值鏈。
第五，推進“渤海西調工程”。實現區域協調發展需要重大項目的投入。東北的遼西、內蒙古中東部有大面積的幹旱區，導致這些地區的土地資源無法利用。建議啟動“渤海西調工程”，從遼寧取水，將渤海水資源向遼西和內蒙古中東部幹旱地區調水，調水與土壤改良相結合，形成區域間的資源互補和聯動，實現經濟、生態和社會效益的最大化。
在遼寧取水，可以為東北和內蒙古帶來發展機遇，包括海水淡化、綜合化工、輸水管道、各種設備的聯動，可以形成產業體系。還可以增加遼西、內蒙古中東部的耕地、林地和建設用地，土地要素的增加可以有效促進經濟增長。
6.建設大連自由港，打造開放新高地。
建議參考海南自由貿易港政策，在大連建設國家級自由港，實現東北地區更高水平的對外開放合作。大連有得天獨厚的優勢，可以將周邊港口資源，如營口港、錦州港等整合到自由港的統壹規劃中，建設真正的北方航運中心和物流中心，讓糧食、重工業等很多貨物進出大連。大連的自由港和中日韓自貿區壹旦落地，還可以發展成“轉口貿易+離岸貿易+離岸金融”的模式，優先開放金融市場，利用金融活躍度引進外資，使大連成為北方最開放、最活躍的國際城市。
7.建立留住人才的機制和政策，建立戰略實施目標和考核機制。
東北地區重點高等院校眾多，但畢業生大量外流。為吸引大學生畢業後到東北創業就業，應在戶籍管理、住房補貼、教育、創業基地建設、創業服務等方面提供特殊政策。利用廢棄廠房、基地等場所建設科技園、文化園，為大學生創業提供便利。其次，為了增強東北地區對外籍人才創業就業的吸引力，東北三省各級政府可以為引進外籍人才提供壹些特殊的政策支持，如免費培訓、減免稅收、免費提供創業基地、設立創業基金、提供融資服務等。
此外，建立東北振興戰略實施的考核機制。東北振興戰略實施十余年，沒有建立目標實現情況和振興效果的科學評價體系或考核機制，容易導致政策衰減，或者規劃虎頭蛇尾，無法實施。實施東北振興戰略，要把任務層層分解，落實到相應的責任主體和部門，量化為具體的考核指標，以考核規定時間節點內的任務完成情況和振興效果。