(壹)耕地保護是壹個綜合性的理論問題。
對農用地的保護，從字面上看就是對農用地資源的保護，即使進壹步深化，也只是在數量上對壹種自然資源的保護。似乎這不應該是這麽復雜的問題。但是，將農地利用過程中涉及的農地自然稟賦特征和社會稟賦特征綜合考慮，農地保護實際上是壹個涉及資源利用效率、生態環境保護、開放空間享受、國家戰略保障(如糧食安全)、社會穩定和公平維護(利益分配和農民保護)的綜合體。
因為，耕地保護作為對建設占用耕地等非農業利用行為的限制，實際上是對後者可能造成的各種負面效應的規避行為。農業用地的非農化占用大多是由於建設和交通用地向郊區擴散造成的，實際上對自然生態環境造成了顯著的破壞，如開放空間的喪失和物種多樣性的破壞(Burchell et al .，2002；E-wing等人，2003年；Bellot等人，2007年；Nuissl等人，2009年).世界範圍內普遍存在的農業用地“過度流失”問題，即城市蔓延，顯然已經對空氣質量、公共衛生、社會融合和公共設施的供給造成了壓力(Ewing，1994；Frumkin等人，2004年；斯通，2008年).從這個意義上說，關註農地保護，就是關註當代和後代日益嚴重的環境和社會問題。
同時，農地保護在中國有壹些特殊的含義:國家糧食安全的考慮，在現有社會制度下維護農民穩定的關切。雖然很多研究證明，現階段農地的流失不會對糧食產量產生顯著影響，因為在資金、勞動力、技術等方面都有替代方案可以維持甚至提高糧食產量(黃等，1997；鄧等，2006)，但中央政府壹直不遺余力地保護農業用地，特別是耕地，以確保中國糧食生產的自給自足。比如最近確定的6543.8+08億畝耕地紅線(陳錫文，2008)，應該是政治和國家的戰略要求，而不僅僅是資源利用的問題。此外，由於中國的城市化水平較低，農民的比例仍然很大，生活水平和收入都比較低。土地作為他們賴以生存的生產要素，不僅是就業的保障，也是養老、醫療的保障。因此，如果大量占用農地，農地被征用後的補償問題得不到妥善處理，必然導致農民的反對和社會的不穩定。
因此，在上述意義上，耕地保護已經上升為壹個包括資源利用、經濟效益、國家戰略和社會穩定的綜合問題。如果要解決耕地保護的現實問題，這種綜合視角是理論研究的前提。
(二)耕地保護的配置效率:新古典經濟學的視角
如果從新古典經濟學理論的角度來看耕地保護的數量和質量損失問題，問題也很簡單。經濟增長和耕地保護的本質問題是土地資源在農業和非農業部門的配置效率。區域經濟差異與農地保護不公的矛盾，本質上是土地資源的空間配置效率問題。
部門配置效率並不是經濟學中的新問題。要實現土地資源在兩個部門的優化配置，關鍵是要使農業部門和非農業部門的土地資源邊際收益相等，這是最基本的準則，也是不同經濟梯度城市周邊耕地保護的首要前提。
許多現有的研究(張紅彬等人，2001；朱培新等，2002；錢忠好，2003)從理論上討論了相同或相似的土地資源在農業和非農業部門的分配。如果把土地資源在非農業部門的邊際收益看作農地非農化的邊際收益，把其在農業部門的邊際收益看作農地非農化的邊際成本，就可以用最基本的邊際收益和邊際成本曲線來表示土地資源在兩個部門的最優配置。如圖1-2所示，MR代表非農業部門土地資源的邊際收益，MC代表農業部門土地資源的邊際收益，MC '代表考慮農業土地資源的生態服務價值、社會價值和空間價值後的邊際收益。如果只考慮MC，最優農地非農化量為Q0，如果考慮MC’，最優農地非農化量為Q*。因此，由圖1-2可知，農地流失的理論合理程度應在Q*。只要能合理判斷MR、MC和MC’，部門配置效率的優化只是壹個計算問題。
圖1-2最優農地非農化數量示意圖
耕地保護還涉及到空間配置的效率。不同空間資源利用的邊際效益相等是資源優化配置的唯壹原則。即只要不同地區資源利用的邊際收益相等，就能使資源利用的整體收益最大化。否則，存在資源跨區域流動的可能性，資源的整體利用率有帕累托改進。目前，我國農地非農化的空間配置也應遵循這壹原則。只有保證各地區農地非農化的邊際收益相等，才能使我國農地非農化的空間配置效率最大化。因此，滿足空間配置效率對於不同經濟梯度城市周邊的農地保護更為重要。
現有研究大多沒有根據上述原則判斷農地非農化部門和空間配置的效率。陳等(2004)從土地利用比較優勢的角度計算了省級區域建設用地和農用地的產出效益比，而不是從土地利用比較優勢的角度。研究結果表明，我國東、西部地區在建設用地方面具有比較優勢，而中部大部分地區在農業用地方面具有比較優勢。同時，他還利用C-D生產函數計算了中國不同地區農地非農化對區域經濟增長的貢獻率。結果顯示，東部地區農地非農化對經濟增長的貢獻率高於中西部地區，由此他得出結論，東部地區應被賦予更多的建設用地占用耕地指標。這項研究存在許多問題。第壹，雖然比較優勢理論在理論上可以解釋資源配置空間流動的可行性，但傳統的比較優勢理論是以勞動生產率為衡量標準，勞動是同質的要素投入。勞動生產率比較優勢的測算和比較是對勞動的邊際產出進行測算和比較，所以傳統的比較優勢理論是符合資源空間配置原理的。然而，在陳的研究中，土地要素的邊際產出僅用建設用地和農用地的平均產出來衡量。壹個主要的錯誤是，土地不像勞動力壹樣是同質的，所以它的平均產值不是邊際產出，其結果必然不遵循資源的空間配置原則。其次，土地平均產值是衡量土地要素偏要素生產率的指標，高估了土地投入對經濟增長的貢獻率，因為其他生產要素會對土地要素偏要素生產率產生影響，進而得出的結論會有偏差。此外，在通過C-D生產函數計算農地非農化對經濟增長的貢獻率時，他的研究沒有考慮農地非農化對非農GDP是正效應，對農業GDP是負效應。直接用GDP指標衡量農地非農化對經濟增長的貢獻率，忽略了農地非農化對經濟增長的成本，即農地本身的生產價值和農地的壹些非市場價值，從而高估了農地非農化的經濟效益，使其計算結果與現實有所偏差。
譚榮等(2005b)的研究目的主要集中在判斷農地非農化導致的經濟增長區域差異的來源。如果差異來自三類地區，調整地區間建設用地指標將有利於提高土地利用效率。如果這種差異來自三類地區內部，就可以達到提高土地利用效率的目的。雖然這項研究在方法上沒有堅實的理論基礎，但在檢驗過去發生的事情上有壹定的意義。本研究通過對人均GDP指標的泰爾指數分解來尋找差異的來源。雖然計算方法和結果沒有太大誤差，但也存在高估農地非農化對經濟增長貢獻率的問題。
(三)農地保護的治理效率:基於新制度學派的視角
目前我國農地非農化的情況是，壹方面需要占用更多的農地資源以促進經濟的快速增長，另壹方面需要保護農地資源以保障國家糧食安全和生態環境。這是壹個兩難和雙贏的問題。按照新古典經濟學的理論，只有在兩者之間找到壹個平衡點——農地非農化的邊際收益等於邊際成本，即農地非農化的配置效率才能得到緩解。
現階段，我國政府主要通過土地利用規劃和土地市場的雙重機制來實現農地非農化的配置效率。土地利用規劃用於調節市場，避免土地市場的外部性(王，等，2003)。利用土地市場提高配置效率，降低土地利用規劃等中央計劃配置方式的成本(周成，1994)。但現實問題是，土地利用規劃的制定往往可能偏離市場規律，不僅達不到控制外部性的初衷，還制約了土地市場的作用。另壹方面，土地市場土地產權不明晰，土地使用權出讓方式不同，導致市場本身無序競爭，增加了市場配置成本。這種在實際分配過程中由於產權模糊和管理機制沖突而導致的農地非農化收益的額外損失也是壹種成本，而現實中這種成本是不可低估的，這就是交易成本(科斯，1960)。只有通過合理的產權安排和管理機制，才能真正實現農地非農化的配置效率。
這樣，現實中農地非農化的效率就不僅僅是壹個合理度的問題，而是壹個如何在實施、監督和保障這個度的過程中降低交易成本的問題，即實現農地非農化的治理效率問題。這既是現階段我國土地管理理論的重要命題，也是現階段我國農地管理機制轉變的迫切要求(曲福田等，2005b)。因此，評價農地非農化效率，探索合理的農地非農化效率管理機制，對於現階段我國土地資源的可持續利用乃至社會經濟的持續穩定發展具有重要的現實意義。
亞歷山大(2001a)對城市擴張過程中交易成本的影響進行了深入分析，認為只有降低交易成本，才能真正實現農地非農化的效率。這引發了歐美學者對此領域的全面研究。此時，農地轉用被重新理解為土地及其地上附屬物的實物形態、產權束、物質和無形價值通過具有壹定目的和壹定規則的人的交換從壹種狀態轉變為另壹種狀態的過程(Healey，1992)。因此，農地非農化不僅僅是土地用途的簡單改變，而是壹個形式、權利、物質和無形價值的交換過程，而權利的交換是否滿足利益最大化取決於交換過程中交易成本是否最小化(Barzel，1989)，而制度則是行為者自己制定的規範自己行為以降低交易成本的制度。
遵循這壹新視角來考察農地非農化過程的效率，主流的理論分析範式是基於新制度學派和交易成本等理論來進行案例研究(Buitelaar，2007；Needham，2007)，系統比較(譚等，2009；Webster等人，2003)等。，對農地轉用制度是否相對降低了交易成本做出事後判斷，並據此提出相應的制度改革建議。
(四)耕地保護的政策選擇:公共選擇學派的視角。
無論是土地資源的經濟價值在兩種用途之間是否平衡，還是土地資源在生態環境中的價值是否得到體現，僅僅從糧食安全的角度來看，耕地保護已經成為我國政府現階段的重要任務之壹。土地市場的建立和逐步完善是政府追求土地資源利用效率的重要舉措。但問題是，僅僅依靠土地市場能否解決土地轉用乃至整個土地資源利用效率的問題？政府在這個過程中應該扮演什麽角色？實際上，這些問題的實質是市場與政府在土地資源管理中的“邊界”問題。新古典經濟學認為，當不存在外部性時，市場是最合適的資源配置方式，當存在外部性時，政府被用來彌補市場失靈。根據新制度經濟學，市場和政府是兩種不同的治理結構，如何選擇取決於它們所產生的交易成本。根據公共選擇理論，市場和政府是實現不同領域集體行動壹致同意的不同手段。對於新古典經濟學來說，市場是無成本的，政府是萬能的。市場與政府的邊界只能通過計算邊際私人成本和社會成本來確定，但由於其計算的理想性而受到現有經濟學的批評。對於交易成本經濟學來說，雖然在理論與實證的結合上取得了很大的進展，為研究土地非農化治理中政府與市場的邊界提供了可行的方法，但交易成本本身可能具有不可估量的特性，導致這個學派面臨很多困難。對於公共選擇理論來說，它提供了另壹個看待市場與政府邊界的理論角度，即選擇合適的農地保護政策需要從實現集體行動或滿足多數人共識的角度來實現。因此，在設計、實施和保障耕地保護政策時，可以從公共選擇的角度進行相應的理論探討，即如何促進行動者的壹致行動(Os-trom，1990；2005)。
(五)耕地保護倫理:社會學視角
文化、傳統、習俗都屬於社會基礎的範疇。社會基礎是整個社會中人與人之間、人與資源之間行為規範的紐帶，是根植於人們意識形態中的壹種長期存在的共享心理模型(North，1990)。這種行為準則通過作用於正式制度和治理結構來影響資源分配的結果。當然也有其他層面的反應。
中國文化博大精深，在農地保護方面有著深厚的文化土壤。在21世紀，當土地荒漠化、土壤侵蝕、土壤鹽漬化、工程荒漠化、濕地退縮、土地汙染、生物多樣性減少以及人地矛盾日益尖銳的時候，探究耕地保護的文化淵源，找出耕地保護的文化缺失，無論從目的理性還是工具理性的角度，都具有重要價值，因此引起了眾多社會學家的關註。
這些學者基於社會學、社會經濟學和制度社會學的分析範式，研究文化、道德、傳統和宗教等非正式約束(凡勃倫，1919；伯傑等人，1967；Scott，1995)，以及非正式制度對其他層次研究的影響。例如，研究表明，信任使人們更容易在壹些小社區達成口頭土地租賃合同(Allen et al .，1992)。從非洲習慣性的土地產權(Feldman，1974)，到俄羅斯政府試圖實行以家庭農場為單位的土地私有產權制度的失敗(Stahl-Rolf，2000)，再到烏克蘭，受西歐歷史文化影響較大的西部地區的私有產權改革比受俄羅斯傳統文化影響較大的東部地區更成功(Norbert，1994)。這些案例研究顯示了非正式制度對正式制度的建立、變化和效果的影響。因此，從社會基礎的角度研究耕地保護，必將為現階段的耕地保護提供新思路。
(六)提出本書的理論問題。
由於農地保護問題不僅僅是農地資源的保護問題，還包括資源的配置效率、治理結構中不同政策手段的選擇、各種正式制度的變遷以及長期以來在社會基礎上形成的習俗、文化、倫理的影響和反影響，因此只有從更高的視角才能清晰地識別現階段農地保護所面臨的問題，同時把握已有的研究貢獻，從而為實現農地保護提供更好的途徑。
所以這本書在研究問題和方法上沒有太多創新。可能的貢獻是從層次理論的角度看待耕地保護這壹自然、社會和人為因素相互作用的復雜系統工程，提出只有從這壹角度才能更好地區分現有不同研究的貢獻和聯系，同時為解決各種現實問題提供清晰的邏輯思路，即耕地保護(具體資源利用)的問題是由什麽引起的。
基於此，本書研究的問題主要包括:
(1)如何構建壹個“層級理論”來綜合現有的不同視角的耕地保護研究？
(2)在“等級理論”的每壹個層次上，現階段的主流研究內容是什麽，在解決耕地保護問題上有哪些新的研究？
(3)基於“層次理論”的視角，現階段耕地保護有哪些切實可行的政策建議？